〔按〕按照市文明办提出的2021年度制定《天水市文明行为促进条例》的立法项目建议，市人大常委会组成调研组，于2020年9月25日至29日深入两区五县，就促进文明行为立法工作进行了调研。现将《调研报告》刊发，请市直有关部门认真学习借鉴，切实做好《天水市文明行为促进条例（草案）》的起草和相关准备工作。
 
  
   
　　9月25日至29日，市人大常委会副主任宋建平带领市人大常委会法制工委、教科文卫工委和市文明办负责人组成调研组深入两区五县，通过问卷调查、召开座谈会、听取县区及有关部门工作汇报等形式，就促进文明行为立法工作进行了调研。现将有关情况报告如下。
　　一、基本情况
　　2017年4月，我市召开创建全国文明城市动员大会，创建全国文明城市工作全面开展。市、县区党委、政府和文明委、文明委各成员单位，开展了一系列文明城市创建活动，取得了明显成效。
　　一是开展社会主义核心价值观宣传教育活动。深入开展党的十九大和十九届三中、四中、五中全会精神宣传活动，认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想。充分利用报刊、电视、广播、电子显示屏、宣传栏、微信群、抖音、快手等，及时宣传《甘肃省文明行为促进条例》，以多种方式推动社会主义核心价值观内化于心、外化于形。二是修订并开展《天水市市民文明公约》学习宣传活动。修订《天水市市民文明公约》，组织市直及驻市各单位开展学习、宣传和贯彻落实活动。三是开展“创建全国文明城市、做文明有礼天水人”系列主题活动。市文明办先后组织开展了创建全国文明城市知识竞赛、创建全国文明城市万人签名、文明交通集中整治、文明餐桌行动、文明旅游集中宣传教育等十项活动，引导全市干部职工和市民主动参与文明城市创建。四是推动志愿服务活动的开展。下发《天水市深入开展志愿服务活动的意见》，对开展志愿服务活动作出安排部署。五是组织开展“天水好人”推荐评选活动。在全社会营造出“人人学习好人，个个争当好人”的良好氛围，为培育和践行社会主义核心价值观，弘扬中华优秀传统文化，发挥了精神文化产品育人的重要作用。六是集中开展“推动移风易俗，树立文明乡风，建设美德天水”活动。制定《天水市推动移风易俗、树立文明乡风，建设美德天水实施方案》，聚焦“婚丧嫁娶”、反对大操大办，完善“一约四会”机制，发挥基层自治作用。七是推动文明家庭创建活动。按照《天水市文明家庭评选办法》，各县区从注重家风、注重家教、注重家庭入手，引导家庭崇尚文明新风，普选甘肃省“最美家庭”。八是实施农村精神文明建设“十个一”示范工程。以培育新型农民、建设文明乡风和新乡贤文化为重点，在农村广泛开展精神文明建设“十个一”示范工程。九是结合疫情防控倡导文明健康生活。新冠肺炎疫情期间，组织发放疫情防控科学知识、新冠肺炎诊疗方案、医疗卫生政策和法律法规等资料，关闭野生动物交易场所，禁止交易食用野生动物，开展文明餐桌宣传活动，发出《天水市关于使用公筷公勺践行餐桌文明的倡议书》，积极参与疫情防控阻击战。十是围绕坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战开展各项整治活动。开展“法律八进”，增强群众的法律意识和自觉性；紧盯生态文明建设，创建“清洁村庄”，推进乡风文明建设；完善便民措施，实现“一窗办、现时办”，让群众最多跑一次。
　　二、存在的问题
　　一是部分市民文明意识不够高。我市在创建全国文明城市、规范市民文明行为方面宣传教育的深度、广度有待加强，宣传方式有待创新。城市“八乱”整治不力，市民乱丢烟头、纸屑、塑料袋等废弃物，在公共建筑物、公共设施设备上乱写乱画、乱贴小广告，随意倾倒生活垃圾，乱停机动车、乱插队、乱鸣笛，在楼道等公共区域堆放杂物，刻划、涂污或者以其他方式损坏文物古迹、旅游设施，浪费粮食、溜犬不牵绳、行人横穿马路、占用消防通道、高空抛物，不文明治丧，不文明就医等行为依然存在。市民文明素质有待提升，部分市民对城市治理的重要性认识不够，主动支持和参与城市治理的积极性不高。
　　二是对不文明行为的治理缺乏地方性法规依据。《甘肃省文明行为促进条例》于2020年6月1日起施行，该《条例》规定了公民基本文明行为规范与倡导鼓励的文明行为规范，但对违反条例规定应当给予处罚的行为限定在“禁烟场所（区域）吸烟，随地吐痰、便溺，破坏公厕卫生，随地乱扔果皮、纸屑、塑料袋、口香糖、烟头等废弃物”，对其他不文明行为的处罚还需要进一步的细化。
　　三是工作机制不够完善。各县区虽然在创建文明城市、弘扬社会主义核心价值观方面做了大量的工作，但城市管理的精细化程度不高，多方联动机制尚未形成，对不文明行为的治理难，如对垃圾乱堆乱放、车辆乱停乱放、违规载人、违规养犬等问题整治的工作机制尚未形成。景区管理机构没有执法权，对游客乱扔垃圾、破坏景区旅游设施的行为没有处罚权，对游客不文明行为如何处理是一个空白。
　　四是执法力度有待加大。2017年12月《天水市城市管理综合行政执法实施办法》废止后，市上未出台新的规定，县区管理缺乏执法依据。针对市民不文明行为，存在相关执法部门职责不明确、执法主体不清晰、管理查处不到位等问题，执法机关信息共享机制未建立，社会征信体系建立不完整，行政处罚缺乏力度，达不到预期的效果。
　　三、立法难点与重点
　　起草、制定《天水市文明行为促进条例》（以下简称《条例》），核心问题是如何构建党委统一领导、政府组织推进、部门各负其责、社会共同参与，实现共建、共治、共享文明行为促进的工作格局。如何厘清道德层面和法规层面文明行为边界，倡导性规范与监督管理规范相结合，鼓励性规定和处罚性规定相结合，提供更加清晰、明确、可操作的法规依据，让公民有所为有所不为，是制定《条例》的关键。制定《条例》有《民法典》《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《环境保护法》《噪音污染防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》《甘肃省文明行为促进条例》等上位法的依据，但从实践探索和现实条件来看，依然存在一些难点。
　　一是《条例》的提案主体不明确。由于市精神文明建设指导委员会是党委部门，能否作为提案主体，尚无明确的规定，各地做法不尽一致。目前的思路是市文明办作为起草主体起草，市人大教科文卫委员会为提案主体，提出法规案后，由市人大常委会进行审议表决。
　　二是立法思路需要进一步研究论证。哪些部门能够成为执法主体，违法行为的类型、法律责任能不能进一步拓宽，如何构建法律责任体系等，要结合天水实际，深入研究论证。
　　四、工作建议
　　一是将《条例》列为2021年度地方立法计划。建议将《条例》列为2021年度地方立法计划。征求省人大常委会法工委意见后，由市人大常委会党组报请市委常委会会议研究同意后，提请主任会议决定。
　　二是协调市文明委筹备《条例》的起草组织工作。在《条例》正式列为2021年度地方立法计划后，协调市文明委成立起草工作小组，开展立法调研、立法学习考察，在掌握我市市民文明行为的实际情况的基础上，及时起草《条例（草案）》文本，并做好合法性审查和立法风险评估等工作。
　　三是发挥市人大常委会的立法主导作用。市人大常委会教科文卫工委、法制工委要加大工作力度，发挥立法主导作用，及时跟进，加快起草进度，加强对起草工作的指导，组织有关执法部门、社会团体、人民群众参与讨论，广泛听取社会各界的意见建议，争取在2021年4月进行第一次审议，年内表决通过。
 
　　附件：《天水市文明行为促进条例》立法调查问卷情况统计
  
 
附件
   
　　为了解市民对制定《天水市文明行为促进条例》的必要性、可行性、拟解决的主要问题等的看法和意见，市人大常委会法制工委向各县区共发放立法调查问卷710份，收回700份。问卷统计情况如下。
　　一、参与人基本信息
　　参与调查的市民中男性占52％，女性占48％；年龄在18—35周岁占46％，35—59周岁占48％，60周岁及以上占6％；本科及以上学历占53％，大专学历占29％，中专或高中学历占12％，初中及以下学历占6％；公务员占26％，事业单位人员占43％，企业人员占13％，自由职业者占7％，其他职业人员占11％。
　　二、文明行为调查
　　关于制定《天水市文明行为促进条例》的必要性，81.3％的人认为很有必要，18.2％人认为有必要，0.5％的人认为无所谓或没必要。
　　在“应当倡导的文明行为”的调查中，67％的人认为“遵守公共礼仪，言行举止文明；节能减排，保护生态环境；全面实行垃圾分类；公共场所依次排队，礼让他人；文明旅游；遵守文化体育活动秩序，做文明观众；文明就医，尊重医务人员，依法维权；建设文明家庭，培育良好家风；文明过节，文明办理红白喜事，文明祭扫；自觉遵守居民公约，村规民约”是“应当倡导的文明行为”。
　　在“应当鼓励的文明行为”的调查中，65％的人认为“见义勇为、医疗捐献、关爱特殊群体、积极参加志愿活动、积极参与公益活动、拥军优属、诚实守信”属于“应当鼓励的文明行为”。
　　在“应当禁止的不文明行为”的调查中，64％的人将“随地吐痰、吐口香糖；随地大小便，便后不冲洗便盆，随意倾倒、丢弃垃圾杂物；在公共场所大声喧哗，讲粗痞话、斗狠话；在公共设施上涂写、刻画，擅自张贴宣传品；违法养犬管理规定；在禁止吸烟的公共场所吸烟；露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染；露天烧烤经营，室内烧烤经营未安装净化装置产生油烟污染环境；在集会、促销、娱乐、广场舞等活动中使用高音喇叭、音响器材等发出超过国家标准的噪声，干扰周围居民生活；从建筑物、构筑物内向外抛掷物品，在建筑物的阳台外、窗外、屋顶、外走廊等空间堆放、吊挂危害安全的物品；违规店外经营、占道经营影响行人通行，环境卫生；在观看文艺演出或者体育比赛时，妨碍他人观看或者影响比赛正常进行；使用网络传播暴力、淫秽、色情信息、编造虚假信息；驾驶机动车不按照规定道路行驶，违反规定停放车辆；驾驶非机动车（电动车、自行车）违反交通信号指示行驶，乱穿乱插、逆向行驶，超速行驶；驾驶或者乘坐车辆时，向车外抛物；拆解、破坏、随意丢弃、乱堆、乱摆共享单车；行人不按照交通信号灯、道路指示行走，不走人行横道，乱穿马路；损坏或者擅自占用小区的共用部位、共用设施、设备及附属设施；在未设置或者划定车位的区域内停放车辆，阻碍社区交通、堵塞消防通道”列为“应当禁止的不文明行为”。
　　在“应当处罚的行为”的调查中，64％的人认为“驾驶机动车强行超车、随意变道、随意抢行、行经人行横道不减速行驶、遇行人通过人行横道不停车让行；驾驶非机动车闯红灯、违反规定在机动车道行驶；过马路不走人行横道、过街设施，乱穿马路、闯红灯、翻栏杆；随地吐痰、随地大小便；违反规定在公共场所吸烟，不听劝阻；违反养犬管理规定；在公共绿地随意摘采花木、踩踏草坪；违规摆摊设点，占道经营，严重影响交通、环境卫生；在建筑物的阳台外、窗外、屋顶、平台、外走廊等空间悬挂或堆放危害安全物品；违规发放各类小广告；从建筑物、构筑物、车辆内向外抛掷危害安全物品；不文明管理、使用共享单车；打击报复文明行为引导人、不文明行为劝阻人”属于“应当处罚的行为”。
　　三、意见建议
　　针对文明行为立法提出的意见建议主要有：加大文明建设宣传力度，提高公众参与度；鼓励与支持见义勇为行为；加强对物业公司的监督管理；教育行人文明礼让；从重处罚损坏公用设施设备的行为；处罚占道经营、破坏公物、违法张贴小广告及家养犬只随意践踏草坪的不文明行为等。