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陈维林:宪法赋予设区市地方立法权的思考
时间:2019-07-29 17:16:18 来源:天水市人大常委会法工委 陈维林


宪法赋予设区市地方立法权的思考
 
天水市人大常委会法制工作委员会主任 陈维林
 
  2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第四十七条规定:宪法第一百条增加一款,作为第二款:“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”这是立法法修改后,在宪法层面增加设区的市制定地方性法规的规定,弥补了宪法对设区的市地方立法没有规定的缺失。增加这一规定,有利于设区的市在宪法法律的范围内,制定符合本行政区域实际的地方性法规,更为有效地加强社会治理、促进经济社会发展,有利于规范设区的市地方立法行为。
  一、宪法赋予设区市地方立法权的背景
  1.我国立法体制的完善过程。我国的立法体制是由国家立法权、行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权、规章制定权构成的。我国的立法体制经历了一个不断发展和完善的过程。新中国成立后县级以上的各级政府都有一定的立法权限,这一时期的国家立法呈现分散性特点,如中国人民政治协商会议、中央人民政府委员会、政务院、大行政区人民政府、省一级人民政府、省辖市人民政府、县级人民政府、民族自治地方的自治机关都有一定的立法权。
  1954年宪法规定,“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”,负责“修改宪法”和“制定法律”;全国人大常委会负责“解释宪法”和“制定法令。”由于全国人大每年只召开一次会议,会期又很短,显然无法适应繁重的立法任务。1955年7月,第一届全国人大第二次会议专门“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规”。1959年第二届全国人大第一次会议又进一步确定:“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要,大会授权常务委员会,在全国人民代表大会闭会期间,根据情况的发展和工作的需要,对现行法律中一些已经不适应的条文,适时地加以修改,作出新的规定。”1979年地方组织法又赋予省、直辖市人大及其常委会地方性法规制定权。1982年宪法明确赋予全国人大常委会立法权,并赋予国务院行政法规制定权。2000年通过的立法法,是我国立法制度发展的里程碑,对我国的立法体制作了全面规定和进一步完善,2015年立法法实施以来首次修改,确立了目前我国的立法体制。中国特色社会主义立法,体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,是法治建设的源头环节,和推进法治的前提和基础。改革开放以来,我国立法工作取得了举世瞩目的成就,一个立足中国国情和实际、适应改革开发和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志,以宪法为统帅,以宪法和相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善,为国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设提供了坚实的制度保障。
  2. 立法法的修订背景。2015年3月15日,十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定,国家主席习近平签署第20号主席令予以公布,决定自公布之日其施行。这是全国人民代表大会贯彻党的十八大和十八届三中全会、四中全会精神的重要举措,对于新形势下加强和改进立法工作,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,更好地发挥立法的引领和推动作用,全面推进依法治国,具有重要意义。立法法修改进一步扩大地方立法权,实现了设区的市地方立法权的全覆盖,对于我国民主法治建设具有里程碑意义。至此,地方性法规制定主体数量由原来的49个扩展为284个。
  3.立法法新修订后地方立法的现状。按照2014年的统计,我国现有特大型城市87个、大型城市82个,二者之和占全国设区的市60%。截至2018年底,新赋予设区的239个市,30个自治州,4个不设区的地级市,已有272个市,批准了地方立法权,占99.69%,制定848件地方性法规,除217件立法条例外,631件为地方立法权限范围内的立法。
  二、我国宪法赋予设区市地方立法权的意义
  1.赋予地方立法权充分调动中央与地方两个积极性。宪法第三条第三款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”新中国成立以来,我国中央与地方关系几次大的调整,主要是通过政策、行政措施来实现的,但过于笼统,仍存在中央与地方政府的事权范围模糊和中央与地方财权配置不科学等问题。随着依法治国方针的实施,应建立相应的法律机制逐步落实宪法的有关原则,通过宪法或宪法相关法明确中央与地方的行政、财政等界限,逐步实现从主要依靠政策调整中央与地方关系,到主要依法规范中央与地方关系的转变,并依宪法和法律予以保障。在宪法、立法法对中央与地方立法权限作了原则划分,对于中央与地方关系法治建构,具有重要的意义。“中央与地方关系”在西方国家一般被视为单一制国家纵向政府间关系的重要内容,在单一制国家,国家结构表现为中央与地方的关系;在联邦制国家,国家结构形式是指联邦与联邦成员的关系。十八届四中全会全提出全面依法治国,“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化”,提出“依法赋予设区的市地方立法权”。地方立法权的进一步扩大,充分体现了宪法规定的中央和地方原则,完善了我国现行立法体制,体现了我国民主法治建设的不断健全,是我国民主法治进程中具有划时代意义的一件大事,必将对地方立法活动产生深刻而长远的积极影响。
  2.我国统一而分层次的立法体系已经建立。我国是统一的、单一制的国家,但各地方经济社会发展很不平衡,与这一国情相适宜,在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下,为了使制定的法律既能够通行全国,又能适应各地千差万别的不同情况的需要,立法法根据宪法确定的原则,确立了统一而又分层次的立法体制:一是全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人民代表大会行使修改宪法,监督宪法的实施,制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的权利,全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法法律,监督宪法的实施;制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。二是国务院根据宪法和法律制定行政法规权。国务院行使根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令的权利。三是设区的市以上的地方人大及其常委会行使地方立法权。此外,立法法还规定,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。省、自治区、直辖市和设区的市人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。
  3.我市人大及常委会地方立法情况。围绕贯彻落实十八届四中全会精神,市人大常委会向省人大常委会报送了《天水市人大常委会行使地方立法权实施方案》,2015年11月27日,省十二届人大常委会第二十次会议批准我市开始行使地方立法权。自此天水市人大及其常委会开始享有地方立法权。市委出台了《中共天水市委关于加强和改进人大工作的意见》,2016年11月5日,天水市七届人大一次会议表决通过了《天水市人民代表大会及其常务委员会立法条例》,于2017年1月1日起实施;2019年6月1日《天水市古树名木保护条例》实施。
  三、完善设区的市人大及其常委会地方立法的路径
  地方立法权,包括有立法权的市人大及其常委、市政府起草、制定、修改、废止和解释地方性法规、规章的活动。地方立法的内容包括地方性法规、规章的立、改、废、释等内容。立法法规定,设区的市人大及其常委会行使地方立法权的范围是城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。
  1.坚持党对地方立法的领导,发挥人大在地方立法中的主导作用。要用好地方立法权,首要任务是要完善党委对地方立法重大问题的决策机制,着力构建党委领导、人大主导、政府配合、社会参与的地方立法工作格局。地方立法工作必须在党委的统一领导、统一部署和统筹协调下开展,尤其是对立法工作中的重大问题,需要党委研究、及时决策、协调推进、督促落实。通过建立党委领导下的地方立法工作制度,因地制宜地建立健全地方立法工作保障体系,把党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法落到实处。发挥设区市人大及其常委会的立法主导作用,要着力加强地方人大立法能力建设,建立健全设区市人大相关机构,配强地方立法工作力量,加快培养能适应新形势新要求的高素质地方立法人才队伍。
  2.完善向社会各界征求地方立法意见工作制度。地方立法可能涉及不同的利益相关人,公民有权对地方立法发表意见,发表意见可以站在某个利益群体的角度,也可以站在中立的角度。如果利益相关人之间观点有冲突,应当兼顾利益冲突双方表达意见的权利;必要时应举行公开听证会,让不同观点公开辩论,并将听证会意见记录在案,然后向社会公布。同时要征求普通公民的意见并及时反馈意见建议吸收采纳情况。
  3.建立公众参与地方立法工作机制。公众参与地方立法,有利于克服地方立法中可能存在的地方保护主义和部门利益倾向,提高地方立法质量,提升地方立法的公众认同度,降低地方立法实施的风险和成本,当前还存在公众参与意识不高、参与能力不强、参与渠道不畅、参与效果不好等问题,影响和阻碍了公众参与地方立法的作用发挥,亟待寻找对策完善解决。要优化公众参与地方立法的渠道。对于传统的信函、电话、传真、意见箱、电子邮件、网站留言板、面谈、问卷调查、座谈会、听证会等行之有效的公众参与地方立法渠道,要用好用足;同时要积极探索公众参与地方立法的新渠道、新方式,创造更多机会,使公众与地方立法者和决策者能共同进行讨论、商议、评估、选择。
   4.推动地方立法前评估工作制度化。开展地方立法前评估,可对地方立法所产生的社会效果等进行科学预测和判断,以保证地方立法符合科学的立法理念。在地方立法前评估过程中,可根据地方性法规类型的不同,有针对性地制定地方立法前评估的各项指标体系,对地方立法项目或地方立法计划、规划进行分析,提出初步评估报告;可委托第三方机构从立法技术、立法规范、立法逻辑等层面,对前述评估报告给出专家意见;还可通过地方立法调研、座谈会、网上公开征求意见等方式,收集有关部门及社会公众对地方立法项目或地方立法计划、规划的具体意见;最后,对评估报告、评审意见及其他各方面意见进行综合分析研究,提出最终的评估报告。
  5.加大地方立法后评估工作力度。立法后评估制度,是立法质量提升和立法效果评价的重要方式。将地方立法后评估工作的重点放在整体性立法后评估上,把整体性立法后评估作为提高地方立法质量的一项常规性工作,研究制定科学的地方立法后评估指标体系。通过整体性立法后评估,总结立法规律,提升立法能力。
  6.提高地方性法规草案文本质量。要突出立法的地方特色,不能照搬照抄上位法,不能追求“大而全”“小而全”,尽量减少法规中的“号召性”“倡导性”条款,只要管用,“有几条写几条”,增强立法的针对性、可操作性和解决实际问题的能力。
  7.建立地方立法咨询专家库。为了提高地方立法质量,设区的市人大及常委会应建立地方立法咨询专家库,以式聘任方式,参与地方立法工作,专家包括法学研究、法律实务、城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护、语言文字领域的专家。为地方立法起到智力支持和人才保障作用。



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