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赵世和:谈地方人大常委会需要进一步规范的几个问题
时间:2019-06-03 08:44:00 来源:天水市人大法制委员会 赵世和


谈地方人大常委会需要进一步规范的几个问题


天水市人大法制委员会主任委员  赵世和

(2019年3月)

 
  几年前有位外地人大同行曾经刊文,针对一些地方人大在平时监督工作中墨守陈规较多而制度创新较少、重视作出审议意见而忽视跟踪问效等现象,形容专项调研似“蜓蜻点水”(往往欠广度更欠深度),执法检查像“走马观花”(一般难以发现深层次问题),例会审议如“隔靴搔痒”(因怕得罪“一府两院”而多数委员所提意见建议不疼也不痒),最后落实起来“虎头蛇尾”(大多难以达到预期效果)。尽管这是调侃,但也从一个侧面反映了我们地方人大工作中存在的不足。受此启发,并结合最近一段时间的学习与思考,针对我们地方人大工作中有待改进和规范的几个问题,谈一点自己的肤浅认识,与同行们商榷。

  一、关于提交地方人大常委会审议的各项报告的开头称谓是否需要进一步规范的问题

  《监督法》颁行之后,全国人大常委会会议听取和审议“一府两院”专项工作报告和常委会执法检查组的执法检查报告的开头称谓作了进一步规范,将原来沿用多年的“委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员”变成了“全国人民代表大会常务委员会”,将人代会上委员长所作的《人大常委会工作报告》的开头语“我代表‘全国人民代表大会常务委员会’,向大会作工作报告”变成了“我受‘全国人民代表大会常务委员会’委托,向大会作工作报告”。这样一来,显得称谓更科学、表述更规范、更符合人大常委会内部个人与集体的关系。因为,各级人大及其常委会作为各级国家权力机关,它是一个权力集体,人大代表也好,常委会组成人员也好,都是这个权力集体中的一个个体,个体不能代表集体,这就是人们常说的“集体有权而个人无权”原则。也就是说,在审议议案、报告时,大家各抒己见,畅所欲言,实行真理面前人人平等的原则,谁说得对就听谁的;在通过决议、决定时,充分发扬民主,举手、无记名投票或者按表决器表决,一人一票、权利平等,实行少数服从多数的原则;执行决议、决定时,不管你当初投的是赞成票还是反对票或者弃权票,都得执行,实行决议、决定面前一视同仁的原则。这就是我们各级人大及其常委会集体行使职权、集体审议议题、集体决定问题的基本原则。
  联想到我们有的地方人大常委会会议上各项报告的开头称谓,还是沿用过去的“主任、各位副主任、秘书长、各位委员”;人代会上常委会主任所作的《人大常委会工作报告》的开头语,也还是沿用过去的“我代表市(县区)人大常委会,向大会作工作报告……”。似应按照人大制度设计的基本原理,参照全国人大常委会的现行做法,将各项报告开头的称谓调整为“××市(县区)人民代表大会常务委员会”,并将人代会上常委会主任所作的《人大常委会工作报告》的开头语调整为“我受市(县区)人大常委会委托,向大会作工作报告……”,如此则更科学、更规范一些,也更能体现人大常委会作为一个权力集体的主体特征。
  二、关于增强《审议意见》交办环节严肃性,提升《审议意见》落实效果的问题
  客观地说,不少地方人大开展的专项工作调研也好,执法检查也好,比较普遍地存在着一定程度的虎头蛇尾、形式多于内容而效果难以达到预期等“通病”。究其根源,固然有在一定程度上不会监督、不善监督的原因,但主要还是“怕”字作祟、怕自找没趣。
  一是存在“本末倒置”之嫌。每个工委要完成一个议题,都要跑好几个县区(乡镇),客观上面广量大,主观上怕下面烦,难免有“走马观花、蜓蜻点水”之嫌,存在走程序、重形式、欠深入等问题,以致发现问题不够全面,揭示原因不够透彻,提出建议也可能不一定很对症、很管用。所以,可以考虑以后对工委延伸调研、检查县区(乡镇)的数量不要作3—4个的刚性要求,1—2个也行,因为毕竟到县区(乡镇)去是一种“延伸”性质的调研和检查,关键是要注重深度,善于“解剖”,重点是要针对本级“一府两院”搞好专项调研、执法检查,然后听取报告、开展审议监督。所以,在调研、检查中发现的问题应当是具有普遍性的、带有规律性的,提出的建议应当尽可能对症和管用、切实又可行,便于“一府两院”具体落实。
  二是存在“虎头蛇尾”之嫌。往往在调研或检查时“兴师动众”,起草报告时反复推敲,修改过程中字斟句酌,既印发大家征求意见,又上主任会议讨论,例会上又再次修改,不能说不慎重、不认真。但是,例会过后,只是简单地印发“一府两院”,至于如何去落实、由谁具体去落实、责任如何去靠实,好象过问得不多,再加上《审议意见》内容往往比较原则,每一段、每一句的表述其本意究竟是什么,承办单位的有关人员不一定很清楚,所以,落实效果往往不够理想,存在着“虎头蛇尾”的现象。
  可以考虑,依照《监督法》第14条、第27条和《甘肃省实施<监督法>办法》第15条、第39条的规定,对《审议意见》的交办环节予以必要的改进和加强(如签发制式性的《审议意见交办函》),以体现人大常委会作出的《审议意见》应有的严肃性,也有利于增强“一府两院”承办《审议意见》的责任意识,进一步提升《审议意见》的办理效果,增强人大常委会监督工作实效。

  三、关于执法检查究竟属于法律监督还是属于工作监督的问题

  对于这个问题,很有必要从理论和实践上加以厘清。因为,作为人大工作人员来说,这似乎是一个应当搞清楚的基本问题。否则,在一些场合说了外行的话还不以为然,就显得不专业了。
根据《监督法》的规定,各级人大常委会的监督工作包含以下7个方面的内容:
  (1)听取和审议“一府两院”专项工作报告;(《监督法》第2章)
  (2)审查和批准决算,听取和审议计划、预算执行情况报告以及审计工作报告;(《监督法》第3章)
  (3)执法检查;(《监督法》第4章)
  (4)规范性文件的备案审查;(《监督法》第5章)
  (5)询问和质询;(《监督法》第6章)
  (6)特定问题调查;(《监督法》第7章)
  (7)撤职案的审议和决定。(《监督法》第8章)
  然而,包括《甘肃省实施<监督法>办法》在内,都是罗列了监督的7个方面的内容,并没有区别哪些内容属于工作监督的范畴,哪些内容属于法律监督的范畴。
  但是,作为人大理论工作权威人士的十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇、十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生,分别在2012年上半年“地方人大常委会负责同志学习班”所作的辅导报告之五《关于立法法和监督法的几个问题》中、2013年上半年“第12届全国人大常委会组成人员履职学习专题讲座”所作的第4讲《关于全国人大常委会的监督工作》中,都十分明确地界定:执法检查属于工作监督范畴在没有立法权的地方人大常委会,只有规范性文件的备案审查属于法律监督范畴也就是说,工作监督包括专项工作监督、计划和预算执行情况监督以及法律法规实施情况的监督等而法律监督是指对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督
  当然,确切地讲,广义的规范性文件既包含立法性规范性文件(包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章),也包含非立法性规范性文件(即上列立法性规范性文件以外的其他由国家机关制定的决议、决定、命令等)。狭义的规范性文件则仅指非立法性规范性文件。决议、决定、命令等非立法性规范性文件虽然不是我国法的渊源,但大多也是涉及公民、法人、其他组织权利义务、可以普遍适用的,因此也要接受人大常委会的备案审查监督。由此可见,也不难理解,所谓法律监督,就是不论下一级人大常委会还是同级政府,如果他们制定的规范性文件不合法或者不适当,县级以上各级人大常委会通过备案审查,有权力、也有责任予以撤销,以维护社会主义法制的统一和尊严。所谓工作监督,则是主要通过听取和审议“一府两院”的专项工作报告、开展执法检查、进行询问、质询、组织特定问题调查等形式,确保宪法和法律得到正确实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使,确保公民、法人、其他组织的合法权益得到切实尊重和维护。
  需要说明的是,在过去相当长的一段时间内,不少地方的人大常委会及其工作人员都把执法检查当成是法律监督的形式,实在是一种理论上的误区、认识上的误导,应当予以澄清。

  四、每年人代会上,人大代表在分团审议发言中对“一府两院”工作报告提出的意见、建议,“一府两院”应否适时作出回应的问题

  现实的情况是,各代表团在分团审议“一府两院”工作报告时,针对具体问题提出了不少意见、建议,其中不乏一些有见地、有水平、既切实、又可行、应当采纳并对“报告”文字作出修改的意见、建议。那么,代表们中肯地、负责地甚至是苦口婆心地提出的这些意见、建议,“一府两院”是否同意采纳,能够采纳到什么程度,“一府两院”并未作回应,往往是代表审议发言很热烈,提出意见很中肯,但最后“一府两院”印发、上网、见报的“报告”未见任何修改,审议效果丝毫得不到体现,给人们造成的印象是,会上不说不行,但说了也是白说。长此以往,肯定影响代表行使职权的积极性,肯定影响人大审议监督工作的实效,应当重视予以研究,并适时加以改进。
可以考虑,在闭幕会表决通过6个工作报告之前,增加1个程序,就是分别由“一府两院”或者大会秘书处对代表所提意见建议采纳并对“报告”作出修改的情况简要给予回应,然后再进行表决,以示对代表行使法定职权的应有尊重。
  可喜的是,全国人代会在近10年的闭幕会之前已经这样做了,不但要由“一府两院”向各代表团书面反馈审议意见吸收和报告修改情况,而且还要安排其工作人员与提出审议意见的代表逐个面对面沟通。全国人大常委会的做法具有示范意义,才是真正意义上对人大代表代表人民行使当家作主的崇高权利的应有尊重,我们地方人大也应当积极效仿,适时跟进。
  以上所述,仅是自己结合近期学习,联系地方人大工作实际而进行的一些初步思考和肤浅认识,可能不一定成熟,尚有待进一步研究。





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