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陈维林:关于《天水市古树名木保护条例》报批的思考
时间:2019-05-10 10:17:00 来源:天水市人大常委会法制工作委员会 陈维林

 
关于《天水市古树名木保护条例》报批的思考
 
 市人大常委会法制工委主任  陈维林

  3月26日,省第十三届人大常委会第九次会议,对我市人大常委会报批的《天水市古树名木保护条例》(简称《古树名木条例》)进行审议,28日,表决通过了甘肃省人民代表大会常务委员会关于批准《天水市古树名木保护条例》的决定,并附《关于修改<天水市古树名木保护条例的意见建议清单>》共五条。
  一、 意见建议的类型
  一是与机构改革精神不相符。《古树名木条例》第五条第三款规定:“市、县区城市管理执法部门、森林公安部门依据授权范围行使本条例规定的行政处罚权。”该款的规定与中共中央《深化党和国家机构改革的方案》、国务院《行业公安机关管理体制调整工作方案》的精神不符,即:森林公安机关即将整体划转归地方公安,同时涉及地方性法规自行授权的问题,建议删除。
  二是文字表述不够准确。《古树名木条例》第十一条第一款规定:“管护责任单位、责任人应当按照有关技术规范要求,履行日常管护责任,发现树木受到病虫害、人为损坏或者长势不良的,应当通过所在地乡镇人民政府或者街道办事处,及时报告县区古树名木保护行政主管部门采取抢救、复壮等针对性保护措施。”建议将“病虫害、人为损坏”修改为“损害”。
  三是未严格依照部委规章。《古树名木条例》第十六条规定:“不得有下列损害古树名木的行为:(一)在树体上刻划、钉钉、张贴、悬挂电线电缆、缠绕绳索;(二)借树木作为支撑物或者固定物;(三)攀树、折枝、挖根、剥损树皮;(四)在树冠垂直投影五米范围内非通透性硬化地面、堆放物料、挖坑取土、兴建设施和建筑、倾倒污水污物、动用明火或者排放烟气;(五)砍伐或者擅自移植、转让、买卖;(六)其他影响古树名木正常生长的行为。”上述规定与原建设部在2000年颁发的《城市古树名木管理办法》第十三条的规定不一致,既有缺少,又有增加,建议补充完善。
  四是罚款计算起点不尽合理。《古树名木条例》第十九条规定:“违反本条例第十三条第二款规定,建设单位未采取避让措施,未按照保护方案施工,未履行临时管护责任的,责令限期改正;造成古树名木损伤的,每株处一万元以上三万元以下罚款;造成古树名木死亡的,每株处损失额一倍以上三倍以下罚款。”一倍是古树名木自身的价值,没有惩罚性,建议是二倍以上。
  五是存在超越立法权限问题。《古树名木条例》第二十条第二款规定:“毁坏古树名木及其保护设施,涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。”第二十一条规定:“市、县区古树名木行政主管部门和其他有关部门滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,致使古树名木损伤、死亡的、对其直接负责的主管人员依法给予处分;情节严重、涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。”存在规定刑事责任的内容如“情节严重”,建议修改为“构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
  二、几点启示
  法律的起草制定具有后滞性,不管立法者如何努力,要法律保持与时代同行几乎是不可能的事,地方性法规的制定也是如此。法律是调整人们行为的规范,即调整和规范人们之间的利益关系、社会关系,对法律规范的争议很正常,彭真委员长曾说:立法就是在矛盾的焦点上砍一刀。人们对社会关系不明确、社会利益存在争执而无法确定时,需要制定法律进行调整和规范,立法就是规范社会关系制定行为规则的方法,立法者是行为规范的制定者。地方性法规的制定,是地方立法者在地方性法规层面制定行为规范的方法。《古树名木条例》存在后滞性和个别条款上的争议,是地方立法的内容之一。省第十三届人民代表大会环境资源保护委员会审查结果报告中,提出的问题属于立法技术层面的问题,但也有对上位法、对部委规章的理解问题。提高地方立法质量、开展精细化立法,以良法促进善治,是我们为之奋斗的共同目标。
  如何在今后我市地方立法工作中,不断完善地方立法工作机制,提高地方立法质量:
  1.逐步完善地方立法起草、审议方面的制度机制,提高法规文本质量。一是要发挥市人大常委会在地方立法中的主导作用,把好地方性立法规草案的起草、审议关。二是要借鉴外地设区的市人大常委会在地方立法方面的起草开题会制度。由市人民政府成立起草领导小组,市人大常委会有关专委、工委提前介入指导,在会议上明确起草的部门、时间、进度、责任人等,达成基本共识。三是提高市人大常委会对地方性法规草案的审议质量,充分发扬民主立法。在一审、二审、法制委员会统一审议环节,明确不同审次的审议重点和任务,不能眉毛胡子一把抓,主次不分、重点不清。
  2.创新地方立法工作机制,发挥地方立法智力资源优势。一是建立市人大常委会地方立法基层联系点制度。合理确定涵盖各个县区、各个行业、各个群体的地方立法联系点,让人民群众积极参与到地方立法中,发挥社会各界和人民群众的立法智慧。二是发挥好地方立法专家或者立法顾问的积极性。建立地方立法专家或者立法顾问库制度,选定专家比较容易,关键是要发挥他们的积极性、主动性。既要借智借力,也要注重其研究成果的实际利用,在这个方面要舍得花钱。三是要建立地方立法研究咨询基地。选定师资力量强、具有地方立法研究、委托起草、咨询、服务等能力的高等院校,作为地方立法的研究咨询基地,发挥教学科研方面的智力、资源优势,为地方立法提供智力资源。
  3.要加强与省人大常委会有关专委、工委的汇报。设区的市人大及常委会行使的是半个立法权,其制定的地方性法规要经过省人大常委会的审批,即合法性审查。为此,一是加强年度立法计划的沟通并征求意见。《甘肃省地方立法条例》第六十五条规定:“设区的市、自治州、自治县的年度立法计划在正式确定前,应当与省人民代表大会常务委员会法制工作机构和相关工作机构沟通并征求意见。年度立法计划正式确定后,应当送省人民代表大会常务委员会法制工作机构和相关工作机构备案。”二是加强法规案第一次审议后的向省人大常委会相关工作机构征求意见。《甘肃省地方立法条例》第六十六条规定:“设区的市、自治州的地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例,经本级人民代表大会常务委员会第一次审议后,应当将法规文本和有关资料送省人民代表大会常务委员会相关工作机构征求意见。”三是严格落实省人大常委会的修改意见和建议。这是维护法制统一性的必然要求,不能打折扣!



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