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王元成:深入贯彻落实习近平生态文明思想 认真做好地方立法工作
时间:2019-04-24 16:40:15 来源:天水市人大常委会城建环保工委 王元成


深入贯彻落实习近平生态文明思想
认真做好地方立法工作

 
天水市人大常委会城建环保工委主任 王元成
 
 
  生态环境是人类生存和发展的根基。习近平总书记指出:“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”。近年来,天水市人大常委会在习近平生态文明思想指引下,认真贯彻习近平总书记关于立法工作的重要指示精神,牢固树立绿色发展理念,突出重点,在生态环境保护立法方面进行了一些探索和实践,制定通过了《天水市古树名木保护条例》,推动天水生态文明法治建设迈出新步伐。我们的做法和体会是:
  一、加强党的领导,确保地立法工作正确的政治方向
  党的领导是地方人大立法工作的根本保证。地方人大及其常委会必须坚持和健全立法工作向市委请示报告制度,不断增强坚持党的领导的思想自觉和行动自觉,把党的路线方针政策和决策部署贯彻落实到立法工作的全过程和各方面。天水市委高度重视地方立法工作,2017年5月,召开了全市地方立法工作会议,对立法工作进行了全面安排部署,为推进天水地方立法工作指明了方向。天水市人大常委会党组围绕习近平生态文明思想,组织召开了生态文明建设专题研讨会,为推进生态环境保护重点领域立法工作进一步统一思想,确保地方立法工作在党的统一领导下沿着正确的政治方向有序推进。尤其在《天水市古树名木保护条例》立法实践中,我们坚持立法中的重大事项和重要情况,由市人大常委会党组报请市委研究决定,从而保证了我市的地方立法工作有序开展。
  二、突出重点领域,发挥地方立法的引领作用
  党的十九大对加强生态文明建设、建设美丽中国作出了全面部署。我们针对天水生态环境优美但相对比较脆弱的状况,及时转变地方立法工作的着力点,突出生态环境保护领域立法,发挥地方立法在生态环境保护中的引领作用。一是广泛征集生态环境相关立法项目。认真听取相关部门单位和各级人大代表、人民群众对生态环境保护方面的意见建议,了解掌握需求,有针对性地确定生态环境保护立法项目建议。二是调整立法规划启动生态环境保护立法。2018年,根据我市获得地方立法权以来地方立法实践和形势发展变化,及时调整市人大常委会任期立法规划及年度立法计划,从规划中退出了4件立法项目,增加了具有生态环境保护内容的《天水市古树名木保护条例》《天水市城区南山北山生态环境保护管理条例》《天水市城市餐厨废弃物管理条例》等立法项目。三是坚持先易后难突出立法实效。按照“小切口,易操作,有特色”的原则,经广泛征求意见,充分调研论证,结合天水生态环境相对较好,古树名木数量多、保护要求迫切的现状,将《天水市古树名木保护条例》列为2018年度立法计划,经过考察学习、调研论证、草案起草、征求意见、修改完善、提交审议、上报审批等环节,完成全部法定程序,即将颁布实施。通过这部法规的制定,为天水市地方立法工作开了头,锻练了队伍,积累了经验。
  三、注重调查研究,奠定地方立法的坚实基础
  立法调查研究,是制定好地方性法规的一项基本实践活动,是立法不可或缺的重要步骤,我们坚持将调查研究贯穿于立法活动的全过程。为了做好《天水市古树名木保护条例》草案起草工作,经市人大常委会安排,由市人大法制委牵头,常委会法工委与城建环保工委、农业农村工委、教科文卫工委组成调研组,在市住建局、林业局、文旅局、民宗委、法制办的配合下,先后到秦州区、秦安县、清水县、麦积山风景名胜区进行了调研;随后又召开座谈会,麦积区、甘谷县、武山县、张家川县人大常委会及市住建局、林业局分别介绍了古树名木的保护情况。天水的古树数量在全国城市中名列前茅,且品种杂、树龄高、分布广,是天水历史文化的组成部分。通过调研弄清了古树名木保护立法的必要性和可行性。随着城乡建设的不断拓展,天水部分古树名木生长环境屡受侵蚀,加之受病虫危害、管护措施不力等因素的影响,生长现状堪忧。在古树名木保护中,部分古树权属也不完全明晰,等级认定不够精准,标牌悬挂不够规范,保护管理责任和养护责任没有得到全面落实,一些古树处于自生自灭状态。存在着思想认识还不尽到位,保护措施还不尽完善,生长环境还不尽乐观,法律规定还不尽明确等问题。开展古树名木保护立法,是全面贯彻落实党的十九大精神和习近平生态文明思想的具体措施,是弘扬历史文化,保护生态环境,建设美丽家园的现实需要,对于规范和加强我市的古树名木保护管理工作,解决保护管理中存在的问题十分必要。通过实地调查研究,弄清了古树名木保护立法所要调整的社会关系、所要解决的主要矛盾及办法、立法的依据和背景以及如何实现立法的意图。对规定古树名木的定义分级、适用范围、保护原则、管护责任、禁止行为等形成了共识,为制定立得住、可操作、真管用的法规奠定了基础。
  四、把握立法原则,提高地方立法的质量水平
  在市政府组织起草阶段,市人大常委会城建环保工委、法工委即提前介入,调研论证有的放矢,征求意见广泛深入,突破一些地方“部门负责起草,人大只管审议”的做法,探索立法全过程监督,从源头杜绝在立法上利益部门化倾向。在市人大常委会审议阶段,城建环保工委认真审查把关,法制工委多次召开会议研究讨论,法制委员会三次统一审议,广泛征求意见建议,反复论证,修改完善,经常委会两次审议,第三次表决,2019年1月13日天水市市七届人大常委会第十八次会议通过了《天水市古树名木保护条例》,3月28日省十三届人大常委会第九次会议批准通过了该条例。在《天水市古树名木保护条例》的制定中,我们始终坚持四个标准:一是把握好合法性标准,做到不抵触。既不与《立法法》等规定的立法权限、立法程序相抵触,又不与《行政处罚法》《森林法》《城市绿化条例》等上位法的具体规定、基本原则相抵触。二是把握好合理性标准,体现公正性。避免在立法中存在“重公法而轻私法、强行政权力而弱化个人权利”的倾向,为权力设定规矩,正确处理好权利与权力、义务、责任的关系,充分体现权利公平、机会公正、规则公平。三是把握好执行标准,突出有特色、可操作。我们始终坚持有效管用的原则,正确处理和把握地方立法避免重复上位法规定的精神,不随意抄搬同类法规定,避免“大而全、小而全”,做到“小而精、短而实”。四是把握好技术性标准,符合立法技术规范。按照立法技术规范,统一好法规的体例、结构、用语,使制定的法规更加准确、精炼和规范。
  五、协调四个关系,发挥人大在地方立法中的主导作用
  地方立法是一项系统工程,涉及到地方经济社会发展及人民群众生产生活的各个方面,需要各方协调配合,共同推进。通过制定《天水市古树名木保护条例》,我们认为,只有坚持发挥人大的主导作用,正确处理四方面关系,才能合力推动地方立法有序开展。一是处理好人大主导与政府依托的关系。立法工作中,既要发挥政府基础性作用,充分调动政府的积极性,又要发挥好人大的主导作用,全面把握各个环节主导权,全力克服部门利益法制化或地方保护主义倾向。二是处理好工作委员会专业审议和专门委员会统一审议的关系。既要发挥好有关工委与起草部门联系密切、了解专业领域情况的优势,提出专业审议意见,又要按照区分重点、各有侧重的原则,有关工委侧重对条例草案的合理性、可行性进行审议,法制委员会侧重对条例草案的合法性、合理性和可行性进行全面审议。三是处理好法制工委与政府司法部门、起草部门的关系。既要发挥好政府司法部门在平衡协调部门关系、合法性审查把关的优势,发挥其特长和经验,又要充分调动起草部门的积极性,确保政府相关部门共同抓好工作落实。四是处理好与省人大常委会法制工委和相关工委的关系。在法规立项阶段,要充分听取省人大常委会相关部门的意见。生态环境保护方面的立法,必须征求省人大常委会环资工委的意见。在市人大常委会审议过程中,要充分尊重和吸收省人大环资工委及相关工委的意见建议,结合实际适时汇报法规修改内容、工作进展情况,确保法规合法有效,顺利通过审议。
  六、强化培训学习,提升地方立法工作能力
  立法工作是一项政治性、专业性、实践性很强的系统工程。我们坚持加大立法人才培养力度,从严教育、从严管理、从严监督,努力造就一支忠诚干净担当、综合素质过硬的立法工作队伍。一是突出业务能力建设。有计划开展立法工作培训,提升立法工作整体水平。3年来市人大常委在北京、上海、深圳全国人大培训基地举办地方立法培训班3期,邀请立法专家和学者在天水市举办立法专题讲座3期,参加全国和省人大常委会组织的相关培训5期30余人次,市、县区人大常委会和市政府有关部门、人大代表、立法顾问共500多人次接受了培训。二是重视立法智库建设。聘任17名来自高等院校、行政执法、律师业界及司法领域等方面的专家学者及实务工作者为立法顾问,充分发挥其专业特长,吸收他们全面参与制定地方性法规的调研、论证、起草、修订等工作,切实为制定地方性法规把好合法关、公平关、管用关,为提高立法质效发挥智囊作用。三是注重立法研究和交流。我们把调研工作贯穿于年度立法计划、五年立法规划项目的确定、法规草案的起草、审议、修改等各个环节,坚持用调研增强法规的针对性,用开展调研提高队伍素质。多次赴省内外设区的市学习考察,充分借鉴外地先进立法经验,汲取立法智慧。撰写了《天水市古树名木保护立法调研报告》等数十篇理论文章,其中四篇被《人大研究》发表,还有多篇文稿被《人民之声报》及省内外其他报刊登载,这些都为开展地方立法工作起到了积极的探索和理论研究作用。
  做好地方立法工作,是一项光荣而艰巨的任务。目前,我们在地方立法工作方面虽然有一点成效,但整体立法工作还处在起步阶段,与兄弟市州相比还有许多不足和差距,我们将不断完善地方立法工作机制,创新工作措施,加大工作力度,把地方立法工作引向深入,为我市的经济社会发展和人民生活水平不断提高,做出应有的贡献。
 
 
 
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