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陈维林:浅谈地方立法的审议
时间:2018-06-20 15:56:18 来源:天水市人大法制委员会


 浅谈地方立法的审议

——以《天水市人民代表大会及其常务委员会立法条例》为例证
         
 天水市人大法制委员会副主任委员 陈维林
 
  《天水立法条例》比较好的规范了地方立法中的审议程序,其第三条规定了地方立法应坚持的原则:坚持党的领导,坚持依法立法、科学立法、民主立法,坚持不抵触、有特色、可操作,维护社会主义法制的统一。
  一、地方立法的审议程序
  
(一)市人民代表大会的审议程序。
  1.地方性法规案的提出。《天水立法条例》第十二条规定了向市人民代表大会提出法律案的机关主体为四类:市人大主席团;市人大常委会、各专门委员会;市人民政府;市人民代表十人以上联名提出。
  2.地方性法规案的审议。(1)听取法律案的说明。《天水立法条例》第十九条规定:“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案,先在大会全体会议上听取常务委员会或者提案人的说明,再由各代表团进行审议。各代表团审议地方性法规案时,提案人应当派人听取意见,回答询问。各代表团审议地方性法规案时,根据代表团的要求,有关机关、组织应当派人介绍情况。”(2)代表团审议。分为代表团全体会议审议、代表小组审议。(3)专门委员会审议。“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案,由有关专门委员会进行审议,向主席团提出审议意见,并印发会议;或者由常务委员会有关工作机构研究,向主席团提出研究意见,并印发会议。但有关专门委员会或者工作机构在常务委员会会议审议中对该地方性法规案已经提出审议意见或者研究意见的,在代表大会会议上可以不再提出审议意见或者研究意见。”(4)法律委员会统一审议。法制委员会对法律案进行统一审议有利于维护法制的统一,避免地方性法规与法律、行政法规、地方性规范等之间互相矛盾、互不衔接,提高立法质量;有利于集中力量,加快立法步伐。统一审议包括:一是汇总并研究各代表团和专门委员会的审议意见;二是法制委员会召开全体会议,根据法工委汇总的各代表团意见和有关专门委员会审议意见以及法工委提出的修改建议,对法律案进行逐条审议;三是法制委员会对法规案审议后,要向主席团提出审议结果的报告和法规草案修改稿;四是法规草案修改稿经各代表团审议后,由法制委员会根据各代表团的审议意见,对法律草案修改稿再次进行修改研究,提出法律草案建议表决稿,再经代表团审议后,经主席团审议提出法规草案表决稿,由主席团提请大会全体会议表决。(5)代表团团长会议审议。“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案,必要时,主席团常务主席可以召开各代表团团长会议,就地方性法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见,进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就地方性法规案中的重大的专门性问题,召集代表团推选的有关代表进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告。”(6)审议终止。“在交付表决前,提案人要求撤回的,应当说明理由,经主席团同意,并向大会报告,对该地方性法规案的审议即行终止。”主席团不同意或多数代表不赞成的,可以不同意撤回。(7)授权市人大常委会审议或下次大会继续审议。“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案,一般经一次会议审议即交付表决。地方性法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议后作出决定,并将决定情况向市人民代表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议,提出修改方案,提请市人民代表大会下次会议审议决定。”重大问题指法规案的重要条款或核心条款,或者是代表提出的意见较多,分歧较大的条款,涉及公民、法人权利义务或社会普遍关注影响较大的问题。
  3.表决与公布。法规案的表决,就是立法机关组成人员对法律案是赞成、反对或者放弃进行表态的活动。法规案经过表决的结果就是通过法规案或不通过法规案。通过的法规案再经过公布程序就成为了地方性法规,不通过的法规案,则立法机关终止对法规案的审议,如果提案人认为确需要制定该法律,可以依法重新提出,由立法机关依法处理。表决一般实行公开表决、整体表决、绝对多数赞成通过的原则。《天水立法条例》规定:“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案,一般经一次会议审议即交付表决。”“报经省人民代表大会常务委员会批准的地方性法规,由市人民代表大会常务委员会发布公告予以公布,并及时在市人民代表大会常务委员会公报和天水人大网、天水日报上刊载。”
  (二)市人大常委会的审程序。
  1.法规案的提出。向市人大常委会提出法律案的主体:市人民代表大会常务委员会主任会议、市人民政府、市人大各专门委员会、常务委员会组成人员五人以上联名。
  2.审议程序。《天水立法条例》规定常委会审议地方性法规案常委会实行二审三通过制。即“一般应当经两次常务委员会会议审议后交付下次常务委员会会议表决。”“少数调整事项较为单一、各方面意见比较一致或者社会广泛关注、意见分歧较大的地方性法规案,经法制委员会建议、主任会议决定,可以相应减少或者增加常务委员会会议审议的次数。”两审三通过是基本要求,例外不受此规定的限制。(1)一审。第一:一审的审议程序。一是听取提案人做法规草案的说明;二是听取有关专门委员会、或常委会有关工作机构的审议意见报告或研究意见报告;三是分组审议。法规草案说明中一般要对制定该法规的必要性、可行性及主要内容作介绍。有关专门委员会的审议意见报告或者常务委员会有关工作机构的研究意见报告,首先要表明对法规案的审议、研究程序即态度;其次要针对法规草案的必要性、可行性、合法性进行论证;其三是提出进一步需要修改的意见或完善的意见。第二:审议结果。一是10日内提出地方性法规草案的修改建议及建议修改稿;二是向社会公布法规草案并征求意见,但主任会议决定不公布的除外;三是向常委会法工委移送审议相关资料。《天水立法条例》第二十七条规定:“向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日,征求意见的情况应当向社会通报,并及时向常务委员会法制工作机构移送。” (2)二审。第一:审议前的准备工作。“常务委员会法制工作机构收到有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构移送的地方性法规草案修改建议、建议修改稿以及社会各界提出的修改建议后,应当按照与上位法不抵触、与同位法相协调、在执行时可操作等要求,对地方性法规草案建议修改稿进行审查研究和技术处理,为法制委员会进行统一审议做好准备工作。”第二:审议程序。一是听取法制委员会关于地方性法规草案审议结果的报告;二是常委会对地方性法规草案修改稿进行审议分组审议。第三:审议结果。由法制委员会提出地方性法规草案表决稿,由主任会议决定列入下次常务委员会会议议程。第二次审议应当围绕法规草案第二次审议稿的重点、难点问题和分歧意见,进行深入审议,比第一次审议更深入、更具体、更有针对性。(3)有关专门委员会的审议程序。第一:专门委员会的审议时间。一般在常委会审议之前,为常委会审议做专门委会审议的报告;也可以由常委会交由专门委员会审议。第二:审议的形式。召开专门委员会审议会议。第三:审议的结果。提出法规草案修改建议或者修改稿。(4)法制委员会的统一审议程序。第一:审议时间。常委会一审之后二审之前。第二:审议的形式。召开法制委员会会议审议。第三:审议的结果。提出审议结果报告和地方性法规草案修改稿、或表决稿。法制委员会关于法规草案审议结果的报告和修改情况的报告,一是简要说明常委会组成人员对法规草案的总体评价;二是简要介绍修改过程和法制委员会统一审议的情况,包括调研、论证、征求意见情况,常委员会审议情况、法规草案修改建议稿的形成过程;三是重要分歧意见的协调情况及协调结果;四是根据常委会组成人员审议意见和其他各方面意见进行修改的主要情况和修改依据;五是修改中没有采纳的重要意见及未予采纳的理由;六是法制委员会对法规草案修改稿的评价即是否提请常委会审议、表决的意见等。(5)搁置审议。《天水立法条例》规定:常务委员会会议第一次审议地方性法规案时,有关专门委员会或者常务委员会组成人员五人以上可以提出搁置审议的动议,搁置审议满两年,或者因暂不付表决经过两年,没有再次列入常务委员会会议议程的,该地方性法规案终止审议。(6)审议终止。一是因提案人撤回提案被同意而终止。二是因搁置审议过两年没有重新启动审议而终止。
  3.表决程序。常委会对法律案进行充分审议后,必须交付全体会议表决通过才能成为法律。常委会适用“少数服从多数”的原则,表决的方式我国采取的无记名方式、举手方式和其他方式如电子表决器表决等。表决所需要的法定人数和计算基准,我国采取的是绝对多数的原则,即以常委会全体组成人员过半数通过为标准。《天水立法条例》规定了表决程序、表决方式、单独表决、合并表决等。
  、审议地方性法规案的内容
  (一)地方性法规审议前的准备。
  1.市人大常委会有关工作部门审核法规案、法规草案及有关参阅资料是否齐全。包括:(1)提请审议的法规案;(2)法规草案的说明;(3)法规草案文本;(4)法规草案起草的参阅资料;(5)修改前后的对照文本。
  2.列入市人大或常委会会议议程。(1)将法规案列入人民代表大会会议议程的程序。(2)将法规案列入常委会会议议程的程序。
  3.常委会工作部门向市人民代表或者常委会组成人员发送法规草案文本。“提案人应当在会议举行的两个月前,通过常务委员会法制工作机构向常务委员会提出议案,并提交草案说明等相关资料。”“常务委员会决定提请市人民代表大会会议审议的地方性法规案,由常务委员会办事机构负责在会议举行的一个月前将地方性法规草案文本发送代表。常务委员会主任会议决定提请市人民代表大会常务委员会会议审议的地方性法规案,由常务委员会办事机构负责在会议举行的七日前将地方性法规草案文本发送常务委员会组成人员。”
  4.审议前研读或者调研。市人民代表大会代表、常务委员会组成人员收到地方性法规草案文本后,认真研读,进行必要的调研,为参加审议做好准备。
  (二)审议法律案的内容。
  审议地方性法规草案,是对所提出的法规案由人大代表或者常委会组成人员发表意见,进行修改、补充和完善的过程。重点内容如下:(1)法规草案的立法的目是否正确合理,反映了立法意图;(2)法规草案是否与宪法、法律、行政法规等上位法相抵触;(3)法规草案是否符合本地的实际需要有特色,立法时机是否恰当,必要性、可行性如何;(4)法规草案的内容是否可行,是否具有可操作性;(5)法规草案对公民权利义务的规定是否符合法律的规定;(6)草案与其他法律之间以及草案文本条文之间是否协调一致;(7)法规草案的内容是否有明显的内在矛盾、漏洞;(8)法规草案是否符合立法技术规范的要求等。
  三、审议法规案的基本要求
  市人大代表、常委会组成人员在审议前必须做好充分准备。一是学习党和国家的方针政策,学习《立法法》、本地《立法条例》及有关法律法规,熟悉审议的基本程序,把握立法的政治方向和大局,以及上位法的基本规定;二是要对草案文本进行深入的研究、理解。把握草案文本中立法的目的、依据、适用范围、主管部门、调整的法律关系、规范的法律行为、法律责任体系等。三是进行必要的调研考察,针对立法中关键的问题、核心的条款、争议比较大的问题进行调研考察,召开论证会、评估会进一步明晰焦点,解决问题。四是要掌握必要的立法技术。
 

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