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赵世和:也谈宪法
时间:2018-03-15 11:03:31 来源:天水市人大常委会法制工作委员会


也 谈 宪 法
——写在第5个宪法修正案公布施行之际
赵 世 和
 
  十三届全国人大一次会议于2018年3月11日下午在人民大会堂举行第三次全体会议,以赞成2958票、反对2票、弃权3票的表决结果(注:会议应出席代表2980人,出席2964人,缺席16人,出席人数符合法定人数),通过了《中华人民共和国宪法修正案》。同日,大会主席团发布公告,宪法修正案予以公布施行。这是现行宪法(即1982宪法)公布施行以来全国人大通过的第5个宪法修正案,共21条,修改的内容包括宪法“序言”部分的4个自然段(第7、10、11、12自然段)和“正文”部分的16个条文(第1、3、4、24、27、62、63、65、67、79、89、100、101、103、104、107条)、新增1节5个条文(第7节第123、124、125、126、127条),修改后的宪法条文总数由之前的138条增加到143条。
  这次修宪的程序同前4次一样,先是由中共中央向全国人大常委会提出修宪建议,再由全国人大常委会依照法定程序向全国人民代表大会提出修宪议案,最后由全国人民代表大会会议审议并以全体代表的2/3以上赞成票通过。详细过程如下:
  ——2017年9月29日,习近平总书记主持召开中央政治局会议,决定启动宪法修改工作,成立由张德江任组长,王沪宁、栗战书任副组长的宪法修改小组;
  ——2018年1月18日至19日,中共中央召开十九届二中全会专门讨论宪法修改问题,并审议通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》;
  ——2018年1月26日,中共中央向全国人大常委会提出《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》;
  ——2018年1月29日至30日,十二届全国人大常委会召开第32次会议,中共中央政治局常委、宪法修改小组副组长栗战书受中共中央委托,就中共中央修宪建议向常委会作说明,会议讨论了中共中央修宪建议,全票通过了全国人大常委会关于提请审议宪法修正案草案的议案和宪法修正案草案,决定提请十三届全国人大一次会议审议;
  ——2018年3月11日下午,十三届全国人大一次会议举行第三次全体会议,表决通过《中华人民共和国宪法修正案》;
  ——2018年3月11日下午,十三届全国人大一次会议主席团发布公告,《中华人民共和国宪法修正案》公布施行。

  关于这次宪法修正案的内容,十三届全国人大一次会议秘书处法案组组长、全国人大常委会法工委主任沈春耀作了12个方面的概括:一是确立了科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位,实现指导思想的与时俱进;二是调整完善了中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标方面的内容;三是完善了全面依法治国和宪法实施方面的内容;四是调整充实了我国革命和建设发展历程的内容;五是调整完善了广泛的爱国统一战线和民族关系方面的内容;六是调整完善了和平外交政策方面的内容;七是充实了坚持和加强中国共产党全面领导的有关内容;八是增加了国家倡导社会主义核心价值观方面的内容;九是修改完善了国家主席任职任期方面的规定;十是增加了有关设区的市的地方立法权方面的内容;十一是增加了与监察委员会有关的规定(增加了1节,同时在另外10个条款的11处作了相应的修改);十二是修改完善了人大专门委员会的有关规定。
 
  下面,我从7个方面谈有关宪法的几个问题,作为自己在第5个宪法修正案公布施行之际重温宪法的一些体会,与各位人大同仁交流。
  一、关于宪法的概念;
  二、关于宪法的特征;
  三、关于制宪的程序;
  四、关于宪法的内容;
  五、关于宪法的实施;
  六、关于宪法的精神;
  七、关于宪法规定的我国政治制度的特点和优势。
 
  一、 关于宪法的概念
 
  什么是宪法?1940年,毛主席在他著名的《新民主主义论》一文中曾有过十分精辟的论述——毛主席说:“在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法”。
  党的十九届二中全会《公报》指出:“宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。实践证明,我国现行宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法,是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障。维护宪法尊严和权威,是维护国家法制统一、尊严、权威的前提,也是维护最广大人民根本利益、确保国家长治久安的重要保障。”
 
  二、 关于宪法的特征
 
  根据宪法的概念、内容和效力,可以将宪法的主要特征作如下概括:
  (一)宪法是“总章程”。1954年,毛主席在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中说:“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程,宪法就是一个总章程,是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式,把人民民主和社会主义原则固定下来,使全国人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走,就可以提高全国人民的积极性。”因此,宪法是治国安邦的总章程、总纲领。同时,宪法又不同于一般的章程、纲领,不只是宣示性的或者指导性的,而是具有国家强制约束力的。这是宪法的概念特征。
   (二)宪法也是法律。宪法序言最后一段规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务……”“本宪法以法律的形式”这一表述告诉我们,宪法也是法律,是由国家强制力保证实施的行为规范。这是宪法的法律特征。
  (三)宪法是根本法。宪法序言最后一段规定,宪法“是国家的根本法”。这也是宪法不同于一般法律的一大特征。所谓“根本法”,是就宪法内容上讲的,是指宪法“规定了国家的根本制度和根本任务”。这是宪法的内容特征。
  (四)宪法是最高法。宪法序言最后一段规定,宪法“具有最高的法律效力”。这也是宪法不同于一般法律的又一特征。所谓“最高法”,是就宪法效力上讲的,是指宪法“具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”(宪法第5条第3款、立法法第87条)。这是宪法的效力特征。
  另外,宪法在其“序言”最后一段(即第13自然段)和第一章“总纲”第5条第4款,先后两处提到“各政党”:一处是“各政党都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”;一处是“各政党都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”。这两处规定的“各政党”当然包括作为执政党的中国共产党在内。党章的规定和宪法的规定是一致的,党章“总纲”最后1段规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动”。习近平总书记在纪念建党95周年大会上的讲话中明确提出:“全面依法治国,核心是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,关键在于坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。要在全社会牢固树立宪法法律权威,弘扬宪法精神,任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动,都不得有超越宪法法律的特权。”在中共中央政治局2018年2月24日下午就我国宪法和推进全面依法治国举行的第四次集体学习会上,习近平总书记进一步强调指出:“宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。我们党首先要带头尊崇和执行宪法,把领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权。一切违反宪法法律的行为,都必须予以追究。”。不难看出,宪法和党章的规定与习近平总书记的讲话精神是一脉相承的,实际上都是对我们党依宪执政、依法执政提出的具体要求,意义是十分深远的。
 
  三、 关于制宪的程序
 
  宪法作为国家的总章程、根本大法,在我国的法律体系中居于首要地位。宪法第62条、第67条分别规定:全国人大及其常委会分别行使修改宪法、解释宪法和监督宪法实施的职权。但却没有规定制定宪法这一职权。对此,很多人迷惑不解,为什么全国人大具有最高立法权,却又不能行使制定宪法的权力呢?
  根据宪法学理论,对于一个国家或者一个政权来说,制宪权只能行使一次。制定宪法是成立国家或者确立政权的前提。中华人民共和国就是临时宪法即1949年《共同纲领》的产物,而中华人民共和国的制宪权已经在1954年行使后归于消灭,其后的1975、1978、1982宪法都是对1954宪法的全面修改,并不是重新制定。就拿1982宪法来说,它是五届全国人大三次会议于1980年9月10日根据党中央关于修宪的建议,通过修宪的决议,对1978宪法进行全面修改的产物。现在有不少人说我国建国后先后制定了4部宪法,其实这种表述是不准确、不专业的。
  由于新中国成立前夕和建国初期,制定宪法的条件还不具备,所以《中国人民政治协商会议共同纲领》就起了临时性宪法的作用。
  1949年秋,解放战争取得基本胜利,革命胜利后将要建立怎样的中国,怎样确定建国后的国家制度、社会制度以及其他方面的重要国策和总任务等问题就摆在面前。为使全国人民有一共同遵循的准则,迫切需要制定一部具有根本性质的文件。但由于种种原因,还不能立即召开由普选产生的全国人民代表大会会议并制定一部比较成熟的宪法。在这种情况下,中国共产党邀请各民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及海外华侨等各方面代表组成中国人民政治协商会议,代表全国人民意志,代行了尚未产生的全国人民代表大会的职权。
  1949年9月下旬,中国人民政治协商会议第一届全国委员会第一次全体会议在北平召开,大会审议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》无论从内容上还是法律效力上而言,它都具有国家根本法的特征,起到了临时宪法的作用,它是新中国成立后一段时期内我国政府和全体人民的行动准则。《共同纲领》的许多原则在制定1954宪法时得到了继承和发展,在我国宪法史上具有重要历史意义。
  1953年1月13日,根据中共中央建议,中央人民政府委员会决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会,负责宪法的起草工作。在毛泽东的亲自主持下,宪法起草小组广泛参阅了中外宪法文件特别是苏联等民主国家的宪法文件。
  1954年3月,毛泽东向宪法起草委员会提交了中共中央拟定的宪法草案初稿,并被接受作为起草宪法的基础。随即在北京和全国各大城市组织了各方面代表对宪法草案初稿的大规模广泛讨论,共收到近6000条修改意见,交由宪法起草委员会进一步修改。
  1954年6月,宪法草案由中央人民政府委员会第30次会议通过并印发各地征求意见,经过3亿多人为期两个月的讨论后,再由宪法起草委员会第34次会议通过,决定提交第一届全国人民代表大会第一次会议审议。一届全国人大一次会议于9月20日以无记名投票方式一致通过了《中华人民共和国宪法》,我国历史上第一部社会主义宪法就此诞生。制定时间历时1年零9个月。
  1954宪法是建国后第一部社会主义类型的宪法。它的诞生,在中国历史上具有开天辟地的伟大意义,开创了中华人民共和国以法治国的新天地。它的颁布,宣告了《中国人民政治协商会议共同纲领》发挥临时宪法作用时代的结束。
  从1954宪法的制定过程可以看出,我国宪法是在中国共产党领导下,由专设的宪法起草委员会提出宪法草案,交付全国人民反复讨论,并根据广大人民的意见进行修改,最后提交全国人民代表大会通过而制定的。尽管在一届全国人大一次会议上,毛主席所作的开幕词中提出该次会议的第一个任务是制定宪法,但毛主席所讲的“制定”,只是审议和通过这制宪过程中的两个环节,而不是一个完整的过程。
 
  四、 关于宪法的内容
 
  现行宪法(即1982宪法),是在以邓小平同志为代表的老一辈革命家直接领导下,由五届全国人大三次会议于1980年9月10日根据《中共中央关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》,通过《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》,由以叶剑英为主任委员、宋庆龄、彭真为副主任委员、103名委员组成的宪法修改委员会主持,对“1978宪法”进行修改,提出宪法修改草案后,由全国人大常委会公布,交付全国各族人民讨论,再由宪法修改委员会根据讨论意见修改后,提交五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过的。此后又于1988年、1993年、1999年、2004年、2018年作出5次修改(修正案),使国家各项制度更加完善并更加符合国情。
  宪法从内容结构看,包括序言和正文2大部分,其中序言分为13个自然段,正文分为4章143条:
  序 言 (共13个自然段)
  第一章  总   纲(第1-32条,共32条)
  第二章  公民的基本权利和义务(第33-56条,共24条)
  第三章  国家机构(第57-140条,共8节84条)
  第四章  国旗、国歌、国徽、首都(第141-143条,共3条)
 (一)坚持中国共产党的领导等四项基本原则(“序言”第7自然段)
  坚持四项基本原则,是宪法的指导思想,既是制定宪法、修改宪法的指导思想,也是实施宪法的指导思想。宪法“序言”(第7自然段)规定:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路……把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”宪法第1条第2款进一步规定:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”(系第5个修正案增加)。可见,中国共产党在国家的领导地位是宪法确认的。实践证明,把坚持中国共产党的领导等四项基本原则用宪法确定下来是完全必要的。这是全国各族人民团结前进的共同政治基础,是实现国家长治久安、能够经得起各种风险、顺利推进改革开放和社会主义现代化建设的根本政治保证。
  “四项基本原则”入宪,在法律实施上的意义还在于:谁反对四项基本原则谁反对党的领导谁就在违宪这是严重的违法问题而不仅仅是思想认识问题
 (二)我国的国体和政体(“总纲”第1、2条)
  国体和政体是密切联系的两个概念。国体是国家的阶级性质,即哪个阶级掌握政治权力;而政体是指国家政权的组织形式,即掌握政权的阶级用什么方式来行使国家权力。
  关于我国的国体,宪法第1条第1款规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”宪法将我国的国体确定为人民民主专政。
  关于我国的政体,宪法第2条第1、2款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”我国是人民当家作主的社会主义国家,但不可能13亿人都来直接管理国家,怎样保证人民能够真正当家作主,掌管国家权力,需要一种组织形式,这个组织形式,就是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法将我国的政体确定为人民代表大会制度。
  国体决定政体,政体是为国体服务的,他们之间的关系是内容与形式的关系,国体是内容,政体是形式。我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择,必须长期坚持,这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义。
  (三)人民代表大会制度(“总纲”第2、3条)
  人民代表大会制度是我国的政权组织形式,即我国的政体,是我国的根本政治制度。根据宪法规定,人民代表大会制度的内容主要包括以下几个方面:
  1.人大与人民的关系:各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。
  2.人大内部集体和个人的关系:各级人大及其常委会集体行使权力,集体决定问题,严格按照民主集中制的原则办事。人大及其常委会是一个权力集体,人大代表也好,常委会组成人员也好,都是这个权力集体中的一个个体,个体不能代表集体,这就是人们常说的“集体有权而个人无权”原则。也就是说,在审议议案、报告时,大家各抒己见,畅所欲言,实行真理面前人人平等的原则,谁说得对就听谁的;在通过决议、决定时,充分发扬民主,举手、无记名投票或者按表决器表决,一人一票、权利平等,实行少数服从多数的原则;执行决议、决定时,不管你当初投的是赞成票还是反对票或者弃权票,都得执行,实行决议、决定面前人人平等的原则。这就是我们各级人大及其常委会集体行使职权、集体讨论问题、集体决定问题的基本原则。
  3.人大和“一府一委两院”的关系:国家的行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对它负责,受它监督。
  4.中央与地方的关系:中央和地方国家机构的职权划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
  宪法除了对根本政治制度(即人民代表大会制度)作出规定外,还对3个基本政治制度(即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度)分别在“序言”第10自然段、第1章“总纲”第4条、第3章“国家机构”第111条中作了规定,并对公民的基本权利和义务(第2章),国家机构的设置、职权以及运作(第3章),国家的基本经济制度(“总纲”第6条),国家的立法体制(第47、58、100、116条),都作了明确规定,还为实行“一国两制”(第1章第31条)提供了最高法律依据,在此不一一述及。
 
  五、 关于宪法的实施
 
  习近平总书记特别重视宪法实施,他说:“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”。
  那么,什么是宪法实施呢?宪法实施是指宪法规范在现实政治、经济、文化和社会生活中的贯彻落实,是宪法生效的实际运行状态。也可以说,宪法实施就是把文本上的宪法变成实践中的宪法,让静态宪法变为“活”的宪法的过程。宪法只有有效实施,才能够真正发挥作用,立宪的目的才能得以实现。
  从我国宪法实施的总体状况来看,执政党一直将宪法作为一个重要的政治文件。因此,政治化实施是我国宪法实施的一个重要特点。除了政治化的宪法实施之外,作为国家的根本法,我国宪法也发挥了法律规范的功能。
回顾30多年来的宪法实施状况,其中一个重要经验就是通过立法、执法、司法、守法这4个方面来实施宪法。
  一是,国家权力机关在立法活动中坚持以宪法为依据,就是对宪法的实施。
  二是,国家行政机关依法行政、严格执法,就是对宪法的实施。
  三是,国家司法机关依法公正独立行使司法权,就是对宪法的实施。
  四是,国家工作人员在就职时公开进行宪法宣誓,一切团体组织和公民个人遵守宪法法律,都是对宪法的实施。
  习近平总书记在向十八届四中全会(2013年11月9日至12日在京召开)作《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中曾指出,我国目前法治工作的基本格局,包括科学立法、严格执法、公正司法和全民守法4个方面。
  按照十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳的话说,法治实践中,以上宪法具体实施的4种形式,正是一一对应了十八届四中全会《决定》的4个方面,这既是目前我国法治工作的基本格局,也是宪法实施的具体体现。
 
  六、 关于宪法的精神
 
  宪法永恒不变的精神,就是要规范国家权力的行使,保障公民权利的实现,保持权力与权利的协调与平衡。
可以说,宪法既是确认公民权利的“宝典”,即“权利宣言”,同时也是规范国家权力的“规约”,即“权力规范”
  作为国家的根本大法,宪法除了规定国家的根本政治制度、基本经济制度等,最主要的内容有两个方面:一是公民权利的确认(第2章“公民的基本权利和义务”);二是国家权力的设置(第3章“国家机构”)。
公民权利与国家权力之间存在着以下3个方面的密切关系:
  其一,公民权利是国家权力之本源。作为人所固有的权利,公民权利为宪法所确认(第2章第33条第3款规定:国家尊重和保障人权),而国家权力则是人民通过宪法所赋予的(第1章第2、3条)。根据宪法,人民选举自己的代表组成国家权力机关,并由国家权力机关产生其他国家机关如行政机关、监察机关、司法机关,选举和任命国家机关工作人员等。
  其二,公民权利是国家权力之目的。国家权力的设置并非无的放矢,而是以权利为对象。在人民遭受奴役的国家,权利是权力剥夺的目标;在人民当家作主的国家,权利则是权力维护的目标。
  其三,国家权力是公民权利之保障。在一个无政府的社会里,在一个没有国家权力和法律秩序的社会里,人民的权利是得不到保障的,有的只是弱肉强食,以强凌弱。为了保障人民权利,必须通过有组织的国家权力,维护社会的正常秩序,保护公民的基本权利和自由。
  毫无疑问,权力有维护权利的作用,但是权力如果行使不当,则又会侵害公民的正当权利。所以有人说:“权力是一柄双刃剑”。为了既发挥权力在维护社会秩序、保护公民权利方面的作用,又防止因权力行使不当而造成对权利的侵害,必须保持权力与权利的协调与平衡。所以,对于公民而言,法无禁止皆可为;但对政府而言,法无授权皆禁止。天下万物,平衡则稳固,失衡则崩溃,国家和社会亦然。国家权力与公民权利之间的协调与平衡是国家繁荣富强、人民安居乐业的基本条件。
  如果权力过于膨胀,权利则必然萎缩;权力空间过大,权利空间则必然狭小;反之,如果权利过于膨胀,没有足够的权力空间,导致无政府状态,社会失去秩序,最终损害的仍然是公民权利。因此,既要防止国家之权被滥用,侵犯公民之权,以维护公民的基本权利和自由;也要防止公民之权被滥用,以维护国家和社会的正常秩序,维护最广大人民的根本利益。
  在我国,一切权力属于人民,国家机构和国家工作人员从根本上说都是受人民委托行使权力,都是为人民服务的。因此,权力与权利在根本利益上是一致的。但在行使过程中,由于具体的利益差异,也不可避免地会发生冲突、矛盾。实践中发生的权力与权利的不平衡,既有权利膨胀、侵犯权力正当行使的问题,如某些“暴力抗法”行为;也有权力膨胀、侵犯公民合法权利的问题,如某些“欺压百姓”的行为。要实现权力与权利的协调与平衡,必须规范权力行使,维护公民权利。高度重视公民基本权利也是我国现行宪法的重要特点。
  从宪法规定的结构看,1954宪法、1975宪法和1978宪法都把公民权利的条文置于国家机构的条文之后,而现行的1982宪法则把公民权利的条文置于国家机构的条文之前。这一调整不是简单的顺序变化,而是反映了现行宪法对公民基本权利的高度重视。
  从宪法对公民权利规定的详细程度来看,1982宪法对公民基本权利规定的详细程度也是此前历次宪法所不能相比的。如1954宪法用了14条,1975宪法用了2条,1978宪法用了10条,而1982宪法则用了18条。这种对公民基本权利的高度重视正反映了改革开放后中国民主政治建设和法制建设的加强。
  保障和实现公民权利,需要做到以下“5个必须”:
  一是,必须对国家权力进行规范和制约。“对国家权力进行规范”与“国家权力属于人民”的命题是不矛盾的。“国家权力属于人民”,着重点在“权力的归属”;“对国家权力进行规范”,着重点在“权力的行使”。二者是“所有权”和“使用权”的区别。规范权力的行使,防止权力的滥用,正是为了使国家权力始终掌握在人民手中,始终为了最广大人民的根本利益。任何权力都有被滥用的可能,这是万古不易的真理。不受制约的权力正如一匹脱缰的野马,恣意横行,而没有制约的权力必然导致腐败。对权力的制约不外乎两种途径:一是“以权利制约权力”,即通过人民对国家机构和国家工作人员的选举、质询、罢免等方式监督、制约权力;二是“以权力制约权力”,即通过国家权力机关的监督以及其他国家机关适当的权力分工实现相互制约。进一步完善有关制度,实现民主监督、相互制约,是防止权力腐败的根本之路、治本之道。
  二是,必须通过具体的法律、法规予以落实。公民的基本权利不仅需要通过宪法予以确认,而且需要通过其他具体的法律来落实、保障和实现。例如,宪法规定了公民有选举权和被选举权,于是选举法规定了公民如何行使这些权利,刑法规定了破坏选举罪;宪法规定了公民人身自由权,于是刑事诉讼法规定了拘留、逮捕的条件,刑法规定了侵犯公民人身权利罪;宪法规定了公民的财产权,于是民法规定了物权、债权、知识产权,刑法规定了侵犯财产罪;宪法规定了公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,于是集会游行示威法规定了具体的条件;宪法规定了公民有宗教信仰自由,于是刑法规定了破坏宗教信仰自由罪;宪法规定了公民的人格权,于是民法规定了对人格损害的赔偿,刑法规定了侮辱罪、诽谤罪、诬告陷害罪;宪法规定了公民的居住权,于是刑法规定了非法搜查罪和非法侵入公民住宅罪;宪法规定了公民的通信自由,于是刑法规定了侵犯公民通信自由罪;宪法规定了公民的批评、建议、申诉、控告、检举权,于是刑法规定了报复陷害罪,等等。总之,为了保障宪法规定的公民基本权利的实现,必须使权利具体化。当权利受到侵犯时,公民不仅能够根据宪法,而且能够根据具体的法律来提起诉讼,要求恢复被侵害的权利,赔偿造成的损失,惩罚侵权者
  三是,必须全体公民严格遵守法治原则。宪法规定了公民权利,这为公民权利的实现提供了宪法基础,但是要使法律上的权利变为现实中的权利,还必须严格遵守法律,否则宪法的规定也难免成为一纸空文。“文革”十年,虽然宪法犹存,但是遭到公然违反,几成摆设,公民基本权利遭到严重践踏,教训十分惨烈。
  四是,必须强化对违反宪法行为的追究。公民的基本权利不仅需要通过制定具体的法律、法规来确认,更需要通过对违反宪法、法律,侵犯公民基本权利的行为进行追究来实现。对违反宪法、法律,侵犯公民基本权利行为的追究,是公民宪法权利真正实现的必要保障。最高国家权力机关通过纠正其他国家机关制定的与宪法精神相违背的法律、法规、决定、命令等,防止违宪行为打着“合法”的借口,披上“合法”的外衣。人民法院通过刑事审判,惩罚犯罪,保护公民的人身权利、财产权利和民主权利;通过民事审判,确认民事侵权责任,保护公民行使自己的民事权利;通过行政审判,促进行政机关依法行政,维护公民合法权益。
  五是,必须增强公民的权利和义务观念。权利是公民固有的,是宪法确认的,每一个公民都需要珍视自己的权利,而不应轻视、漠视甚至放弃自己的权利。权利的自动退却,就是对权力滥用的默许甚至放纵,不仅是对公民自己的不尊重,是对整个公民群体的不尊重,也是对确认公民权利的宪法的不尊重。与此同时,公民也要增强义务观念。宪法第51条规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。公民应当积极履行宪法和法律规定的义务。增强公民的权利和义务观念,有助于减少权力的滥用,促进公民宪法权利的实现。经过30多年的法治建设、法治宣传和法治实践,公民的法律意识、权利义务观念已经大大增强。但还不够,还需要进一步加强。不仅需要一部分人增强这种观念,还需要全体公民都强化这种观念,这将对整个中华民族的复兴具有重大意义。
 
  七、 关于宪法规定的我国政治制度的特点和优势
 
  胡锦涛同志曾在党的十八大报告中指出:“中国特色社会主义制度,就是人民代表大会制度的根本政治制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度……”。我国宪法确立的人民代表大会制度,经实践证明,是最适合中国国情和实际的政治制度,体现了我们自己的特点和优势。
  一是,坚持中国共产党领导,实行多党合作,不搞西方国家的两党制或多党制。政党制度是现代国家政治制度的重要内容和特征,但每个国家实行什么样的政党制度,则是由本国的国家性质和国情所决定的。西方资本主义国家实行两党制或多党制,是由他们国家的性质和国情所决定的,是适应他们国家各种利益集团相互争斗需要的。我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度,不同于西方国家的两党制或多党制。中国共产党是领导核心,是执政党。各民主党派是共产党领导的、与共产党长期合作共事的参政党,不是在野党,更不是反对党。西方议会都有议会党团,在讨论和表决议案的时候,通常都以议会党团名义统一立场,形成集体决议,议员个人不能自由投票。我国的各级人民代表大会中没有议会党团,也不以界别开展活动。人大常委会由本级人民代表大会选举产生。无论代表大会还是常委会,都不按党派分配席位。我们的人大代表、常委会组成人员,无论是共产党员,还是民主党派成员或者无党派人士,都是肩负人民的重托,都在中国共产党领导下依法履行职责,全心全意地为人民服务,根本利益是一致的,大家合作共事,没有西方议会中各党派的明争暗斗,而是充分发扬民主,集思广益,在经过充分讨论协商,在重大问题上基本达成共识的基础上交付表决,按照少数服从多数原则作出决定。
  二是,实行民主集中制,不搞三权鼎立。西方有些资本主义国家实行行政、立法、司法“三权鼎立”的政治体制,三机关之间相互制约、相互掣肘。马克思主义认为,国家权力是统一的、不可分割的,不能分成三种权力,同时认为权力必须按照民主原则获得授权,权力的行使必须受到制约和监督,以避免权力被滥用和产生腐败。列宁创造性地发展了马克思主义的国家学说,提出了民主集中制原则。中国共产党领导人民从自己的实践中深刻认识到民主与集中缺一不可,必须两者兼顾,实现两者有机统一。早在1937年毛主席就讲过:“民主和集中之间,并没有不可越过的深沟,对于中国,二者都是必需的。”1945年毛主席在《论联合政府》中指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制原则,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的,就是说,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。”我国的人民代表大会制度就是按照民主集中制原则组织和运作的国家政权制度,它由各级人民代表大会代表人民统一行使国家权力,“一府一委两院”由本级人大产生,对本级人大负责,受本级人大监督。各国家机关虽然分工不同、职责不同,但目标是完全一致的,都由中国共产党统一领导,在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律,围绕党和国家工作大局开展工作,共同为建设中国特色社会主义服务。我们国家的这样一种政权制度,充分体现了民主与集中的统一,既十分有利于维护和保证人民当家作主,充分调动广大人民建设国家的积极性,又十分有利于国家机关对经济、政治、文化、社会事务的高效管理,具有很强的科学性、合理性,只要切实加以贯彻实施,是有很大优势的。
  三是,实行人民代表大会一院制,不搞两院制。鉴于过去的经验教训,特别是“文化大革命”的惨痛教训,在1982宪法起草修改过程中,大家都认为在国家权力配置上,应当要有制约和监督机制,在坚持国家权力由人民代表大会统一行使的前提下,行政、审判、检察三机关之间应当分工负责,各司其职。在这个问题上,大家意见相对比较统一。
  意见分歧主要在全国人民代表大会的设置,当时有一种意见主张搞“两院制”,主张设“地方院”和“社会院”两个院。“地方院”由各省、自治区、直辖市和各少数民族的代表组成。“社会院”由各界和各行业的代表组成。两院人数相等(每院600人),任期相同,享有平等的权力,共同行使立法和其他属于全国人大的职权。两院不仅能对政府起监督、制约作用,而且两院也可互相制衡,使通过的法律和决议更为严谨、准确,实行的监督更为有效。另一种意见认为,我国的人民代表大会历来只有一院制的传统,干部和群众已经比较习惯了,为了便于讨论问题,提高工作效率,可以减少代表人数,改进代表构成,还是实行一院制好。
  是实行一院制,还是实行两院制?当时收集研究了33个国家的宪法,发现资本主义国家有实行一院制的,社会主义国家也有实行两院制的。比如,前苏联就是两院制,东欧前社会主义国家也有一些实行两院制。是实行一院制,还是实行两院制,归根结底要从本国国情和实际出发,适合一院制就实行一院制,适合两院制就实行两院制,而不能从本本出发。
  对这个问题,彭真同志认为,还是按1954宪法规定比较好,不要搞“两院制”。叶剑英同志(1982宪法修改委员会主任委员)对修宪中的其他问题没有发表什么意见,但这次他讲话了,他说:可不能搞“两院制”。小平同志的意见是:还是不要搞“两院制”,如果两家意见不一致,协调起来非常麻烦,运作困难。他说:我们还是搞一院制,就是人民代表大会制,全国人大是最高国家权力机关,这样,国家机构运作比较顺当。最后,宪法修改草案没有采纳“两院制”的方案,采取了扩大全国人大常委会职权和加强它的组织的措施,来加强人民代表大会制度建设和人大工作。
      与此有关的一个问题,1982年修宪时有人提出把政协作为上院的意见。这个意见早在1954年制定宪法时就已经有人提出过。当时毛主席对这个问题表明了见解并作了解释。1954年9月,毛主席在全国政协二届一次会议召开前同党内外人士座谈时说:“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会,它也不是国家的行政机关。有人说,政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关,才说明它是被重视的。如果这样说,那末共产党没有制宪之权,不能制定法律,不能下命令,只能提建议,是否也就不重要了呢?不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关,那就会一国二公,是不行的。要区别各有各的职权。”
  1982年修改宪法,又有人提出政协作为上院的问题,最后没有采纳这个意见。关于政协,邓小平同志有过几次批示和讲话。1980年9月,邓小平在为全国政协章程修改委员会第一次会议准备的一个文件上批示:“在修改章程中,不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论,提出批评和建议,但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大,此点请注意。”11月又在某件信上批示:“原来讲的长期共存、互相监督,是指共产党和民主党派的关系而言。对政府实施监督权,有其固定的含义,政协不应拥有这种权限”。1982年宪法修改,在“序言”中写了中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。宪法作这样规定,既充分肯定了政协的地位和作用,又没有将它同国家权力机关相混淆。1993年在对宪法进行部分修改时,又增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容。
  四是,实行单一制,不搞联邦制。在筹建新中国的过程中,我们党对国家结构形式问题进行了审慎探索和深入研究。1947年5月,乌兰夫根据中共中央的指示精神,团结当地各族人民成立内蒙古自治区政府,创建了党领导的第一个省级民族自治区。1949年人民政协筹备期间,毛泽东曾就国家结构形式问题征求时任中央统战部部长李维汉的意见。李维汉对这个问题作过深入研究,他认为中国同苏联国情不同,中国各民族在中国共产党领导下,由平等联合进行革命,到平等联合建立统一的人民共和国,并没有经过民族分离,不宜实行联邦制。因此,单一制的国家结构形式,更加符合中国的实际,在统一的国家内实行民族区域自治,更有利于民族平等原则的实现。中央采纳了这个意见。1949年9月,周恩来在向政协代表所作的《关于人民政协的几个问题》的报告中提出:“关于国家制度方面,还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来,请大家考虑。”在分析我国民族构成情况和近代统治当局民族政策之后,周恩来明确指出:“今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆,在这种情况下,我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点,我们国家的名称,叫中华人民共和国,而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表,我们特地向大家解释,同时也希望大家能同意这个意见。我们虽然不是联邦,但却主张民族区域自治,行使民族自治的权力。”这个意见得到了政协代表的广泛赞同。1982宪法在第三章第六节中对民族自治地方的自治机关作出规定。
  中央集中统一管理的体制,好处是有利于维护国家团结统一,但也有弊端,就是不利于调动发挥地方的积极性。毛主席早就注意到这个问题,1956年他在《论十大关系》中专门讲了“中央与地方关系”。他说:“目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”但在毛主席有生之年,这个问题并没有真正得到很好解决。党的十一届三中全会以后所进行的改革,一个重要内容就是给地方放权。在宪法中如何准确表述中央与地方的关系,经过研究,最后在总纲第三条中规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
  上述这些人民代表大会制度的特点,集中到一点,就是体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质属性,依法治国是社会主义民主政治的内在要求。人民代表大会制度是中国特色社会主义民主政治的核心内容,是实现三者有机统一的制度载体。党在充分发扬民主的基础上集中全国人民的共同意愿制定大政方针,通过人大及其常委会使之上升为国家意志,并监督“一府一委两院”依法行政、严格执法、公正司法,从而保证宪法和法律得到严格实施,保证党的主张得到切实贯彻。人民代表大会制度正是通过这样一种机制来实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一,实现民主与集中、民主与效率的统一。实践证明,这样一种制度是最适合我们国家的性质和国情的政治制度,具有极大的优势。我们要坚定这样的“制度自信”。
 
  总之,要实现国家富强,民族复兴,人民幸福,实现国家的长治久安,就必须保持国家权力与公民权利的协调与平衡。饮水思源,落叶归根。作为受人民委托行使国家权力的公职人员,必须始终牢记宪法保护公民权利的精神,牢记权力是人民赋予的,国家工作人员只有为人民服务的义务,没有凌驾于人民之上的特权;只有为人民谋取幸福和安宁的义务,没有侵犯公民权利的特权。这是我们神圣的宪法责任,也应是我们对广大人民的庄严承诺。
(作者系天水市人大法制委员会主任委员)

 
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