用法治之盾护佑千年文脉

——《天水市大地湾遗址保护条例》出台纪事

 
  清水河从陇山深处蜿蜒而来，流经甘肃省天水市秦安县五营镇邵店村东侧时，河面陡然开阔，水波不兴。河岸的缓坡上，一片看似寻常的黄土台地静默地伸展着。
  这里便是大地湾遗址。从距今7800年前的前仰韶文化，到距今4800年前的常山下层文化，整整三千年间，先民们在这片土地上繁衍生息，留下了中国最早的旱作农作物标本、最早的彩陶、最早的宫殿式建筑、最早的“混凝土”地面、最早的绘画……一连串“中国之最”，让大地湾成为中华文明探源工程中不可或缺的关键坐标。
  然而，这处举世瞩目的国宝级遗址，长期以来却面临着自然侵蚀、人为破坏、管理薄弱、展示单一等多重困境。2025年12月20日，《天水市大地湾遗址保护条例》正式施行，以法治之力为这片承载八千年文明记忆的土地撑起了保护伞。   大地湾遗址总面积约275万平方米，目前考古发掘面积仅占总面积的1%左右。就是这不足3万平方米的发掘区域，如同一部厚重的史书，向世人揭开了渭河上游新石器时代文化的神秘面纱。
  然而，文明的接力并不总是一帆风顺。大地湾在走向世界的路上，面临着诸多严峻的挑战。
  大地湾遗址的主体是土遗址。与石质遗址不同，土遗址对自然环境的抵抗力极弱。陇东南地区降水集中，七八月间  一场暴雨，就可能冲毁一段探方隔梁；冬季冻融循环，土层反复冻结融化，导致土体结构松散、开裂、坍塌。
自然侵蚀之外，人为破坏同样触目惊心。大地湾遗址保护范围与邵店、麻沟、闫沟等村庄毗邻甚至重叠，村民的生产生活与遗址保护之间的矛盾十分突出。在保护范围内违法取土、挖沙、修建房屋、开垦农田等行为屡禁不止。
  管理力量薄弱是另一大难题。甘肃大地湾文物保护研究所为正科级事业单位，编制仅18人，实际在岗14人，承担着275万平方米遗址的安全巡查、文物保护、考古配合、博物馆开放、旅游接待、学术研究等多项任务。
  经费短缺更是制约保护工作的瓶颈。大地湾遗址的保护经费主要依赖国家和省级文物保护专项资金，市县配套资金有限。遗址本体保护、环境整治、安防设施维护、数字化监测系统建设等，都需要大量资金投入，“文保所每年的专项经费只能维持日常运转，许多必要的保护工程不得不一拖再拖。”
  展示利用同样面临困境。大地湾博物馆建成于2011年，展厅面积1500平方米，展线长度约400米。受限于空间和条件，大量出土文物无法展出，只能堆放在库房。展示方式仅以静态陈列为主，缺乏数字化、沉浸式等科技手段，难以满足公众日益增长的文化需求。
  保护规划滞后也是一个突出问题。大地湾遗址现行保护规划于2003年经国家文物局批准公布，距今已过去二十余年。新版保护规划虽已启动修编，但尚未最终获批，导致一些保护措施缺乏规划依据，执行起来左右为难。   “大地湾遗址保护必须走法治化道路。”2024年9月，天水市人大代表提出建议，启动大地湾遗址保护地方立法，以法治手段破解保护难题。
  11月，甘肃省文物局在天水检查文物安全工作时明确指出，大地湾遗址保护存在制度短板，建议通过地方立法予以补强。
  民意与决策在这一刻形成共振。2024年12月，天水市人大常委会党组会议研究决定，将《天水市大地湾遗址保护条例》列入2025年度立法计划。
  “大地湾遗址是天水的文化名片，是中华文明八千年的实证。保护大地湾遗址，就是守护我们的根与魂。”天水市人大常委会党组副书记、副主任申君明在立法计划讨论会上说，“必须通过立法，构建起全方位的保护制度体系，让遗址保护从‘被动抢救’转向‘主动预防’，从‘单打独斗’转向‘多元共治’。”
  2025年2月26日，天水市人大常委会的会议室里，立法开题会正在举行。市人大常委会法制工委、教科文卫工委，市政府办公室、市文旅局、市司法局、市自然资源局、市生态环境局、秦安县政府等单位的负责人围坐一桌，围绕立法指导思想、核心制度、时间节点展开深入讨论。
   “立法的目的是保护，不是限制发展。”一位来自秦安县的代表说，“要把保护和发展的关系理清楚，不能一保了之，要让老百姓看到保护带来的好处。”
  “要体现天水特色。”市文旅局的同志说，“大地湾和三星堆、良渚不一样，它的特点是什么？保护的重点是什么？条例要回答好这些问题。”
  “法律责任要明确，可操作、可执行。”市司法局的同志提出，“不能写成倡导性条款，要有牙齿。”
  会议确定了“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的工作格局，明确当年3月完成草案初稿、5月提交一审、8月提交二审、10月提交三审的时间节点。一场与时间赛跑的立法攻坚战就此打响。
  立法不是坐在办公室里闭门造车。一部管用的法规，必须从泥土里长出来。
  2025年3月25日，申君明带领立法调研组一行，驱车两个多小时，深入秦安县五营镇大地湾遗址实地调研。
座谈时，市文旅局、秦安县政府、大地湾文保所相关人员坦诚相告，问题一个接一个摆上桌面——
“发掘面积不到总面积的1%，地下还埋藏着大量未知遗迹。但现在连已发掘区域的保护都举步维艰。”
“保护范围内有村民居住，建房、取土、挖沙、葬坟等行为难以杜绝。执法没有强制权，只能劝阻，效果有限。”
“专项经费严重不足，环境监测系统年久失修，大部分监测点已经停用。”
“专业人才引不进、留不住。一个考古专业的本科生，来这里干几年，看不到发展前景就离开了。”
“不到现场，难以想象遗址保护面临的困难有多大。”一位参与调研的市人大常委会组成人员感慨，“立法必须到现场去，听一听基层的声音，看一看实际的困难。坐在办公室里写出来的条款，一到实际中就可能水土不服。”
  此后两个月时间，市人大常委会法制工委、教科文卫工委联合市文旅局、市司法局等单位，先后多次赴秦安县开展立法调研。调研组走遍了遗址周边的邵店、麻沟、闫沟等村庄，与村干部和村民面对面交谈，了解他们的真实想法和实际困难。
  在邵店村，一位村民说：“保护文物我们支持，但保护范围内不能新建房屋，儿子要结婚，房子不够住，怎么办？”
  在麻沟村，一位老农说：“我种了一辈子地，现在说这块地是保护范围，不让种了。补偿什么时候能给？”
  在闫沟村，一位村干部说：“村里人祖祖辈辈生活在这里，祖坟也在这里。条例要是规定不能上坟、不能迁坟，群众肯定有意见。”
  这些来自田野的声音，最终都在条例中得到了回应。
  一位年过七旬的老党员在基层立法联系点座谈会上深情地说：“我从小在大地湾边上长大，听老人讲，这里地下埋着‘宝’。以前不知道该怎么保护，现在制定法规，我们老百姓也能为遗址保护出一份力了。”   全过程人民民主不是抽象的概念，而是立法的每一个环节都有人民群众的参与。
  在条例草案起草阶段，天水市人大常委会就构建起“线上+线下”双轨并行的公众参与机制。
  线上，市政府官方网站、市人大网站、“天水发布”政务新媒体同步开设立法意见征集专栏，将条例草案征询意见稿全文公布，任何市民都可以通过留言、邮件等方式提出意见建议。专栏开设一个月，累计收到各类意见建议200余条。
  线下，全市15个基层立法联系点、4个立法研究咨询基地、19名立法顾问全面启动，组织座谈会、召开论证会、入户走访，多种形式广泛征询意见。人大代表联络站也成为收集民意的重要阵地，各级人大代表深入选区，面对面听取群众意见。
  在一次调研座谈会上，大地湾文保所负责同志提出了一个关键建议：“大地湾遗址保护规划是2003年公布的，已经过 去了二十多年，新版规划正在修编中。建议条例在新版保护规划获批之后再公布实施，避免条例内容与规划产生冲突。”
  市人大常委会法制工委认真研究后认为，条例内容应当与保护规划相互衔接、协调一致。立法过程中，法制工委始终保持与国家文物局、省文物局的沟通协调，密切关注保护规划修编进展，确保条例出台与规划获批的节奏基本同步。
  在立法论证会上，来自兰州大学的一位文化遗产保护专家提出：“大地湾遗址面积大、范围广，保护管理单靠文保所一家难以完成。建议建立‘市—县—镇’三级联动机制，明确各级政府职责，形成工作合力。”这一建议被完整吸收到条例之中。
  一位来自西北师大的法学专家建议：“条例应当体现‘保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来’的新时代文物工作要求，不能只讲保护不讲利用，也不能过度利用冲击保护。”这一建议在条例的“展示利用”专章中得到充分体现。
  在秦安县有关部门的座谈会上，与会人员围绕保护范围内禁止性行为的设定、法律责任条款的完善等问题深入讨论。有人提出，条例草案中“禁止修坟”的规定，应当考虑当地群众迁坟的实际需求，给出合理的过渡期和安置方案。有人建议，对违法行为的罚款幅度应进一步细化，避免执法时自由裁量权过大。这些意见建议在后续修改中均得到了充分吸纳。
  2025年4月中旬，条例草案征询意见稿修改完善后，再次以书面形式征求了省人大常委会法工委、省文物局的意见。省上反馈了20余条修改建议，涉及保护范围的划定依据、建设控制地带内建筑高度控制、数字化监测体系建设等方面。起草专班逐条研究、认真吸纳，确保条例内容符合上位法规定，经得起省级审查。
一位全程参与立法的法制工委工作人员感慨：“这部条例前后修改了10多稿，每一稿都吸收了来自不同方面的意见。有些条款的表述，反复推敲好几天。立法的过程，就是凝聚共识的过程。”   2025年5月21日，天水市八届人大常委会第二十四次会议召开，对《天水市大地湾遗址保护条例（草案）》进行第一次审议。
  审议前，市人大法制委员会召开全体会议，对条例草案进行了统一审议。组成人员逐条研读，从立法技术到制度设计，从文字表述到逻辑结构，都进行了认真讨论。
  第一次审议中，常委会组成人员发言踊跃，提出了30余条修改意见。
  有组成人员提出：“保护对象应当增加‘遗址的历史风貌和自然环境’。大地湾的价值不仅在于文物本体，还在于它所在的山川形胜、自然景观。清水河谷、周边山体，都是遗址环境的重要组成部分，应当纳入保护范畴。”这一意见被采纳。
  有组成人员提出：“应当鼓励社会力量参与遗址保护。光靠政府投入是不够的，要引导企业、社会组织、志愿者等多元主体共同参与。”条例草案相应增加了“鼓励社会捐赠、志愿服务”等条款。
  第一次审议后，法制工委会同教科文卫工委、市文旅局对条例草案进行了全面修改。为进一步提升立法质量，法制工委又组织了多轮专题论证。
  6月中旬，邀请甘肃省文物考古研究所、兰州大学、西北师范大学的文物保护专家召开论证会，就保护范围划定、土遗址加固技术规范、数字化展示路径等专业问题进行研讨。
  7月上旬，邀请省、市法律专家召开论证会，对条例草案与《文物保护法》《甘肃省文物保护条例》等上位法的衔接、法律责任设定的合法性与合理性等问题进行专题论证。
  7月下旬，再次与省人大常委会法工委沟通，就条例草案中的关键条款逐一对接，确保省级审查顺利通过。
  8月，市八届人大常委会第二十五次会议对条例草案进行了第二次审议。此次审议稿在结构上作了优化调整，将原来的四章调整为五章，增加了“展示利用”专章；进一步明确了市、县、镇三级职责，细化了保护范围和建设控制地带的管控要求，增加了数字化监测、游客容量控制、应急预案制定等内容。
  二次审议后，条例草案又经过了新一轮修改完善。市人大常委会党组两次听取修改情况汇报，对重点条款进行把关。
  10月10日，市八届人大常委会第二十六次会议召开，对条例草案进行第三次审议。
  常委会组成人员普遍认为，条例草案经过反复修改打磨，内容全面、重点突出、措施有力，既严格遵循上位法规定，又充分体现天水地方特色，具有较强的针对性和可操作性。
  “现在进行表决，请按表决器。”，常委会组成人员郑重地按下手中的表决键，《天水市大地湾遗址保护条例》获得通过。这是对立法团队数月来辛勤付出的肯定，更是对法治守护文明根脉的深情期许。
  按照立法程序，设区的市制定的地方性法规须报省人大常委会批准后，方可公布施行。
  2025年11月27日，甘肃省第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议在兰州召开。会议的一项重要议程，是审查批准《天水市大地湾遗址保护条例》。
  会前，省人大法制委员会、省人大常委会法工委已对条例进行了全面审查，认为条例内容符合上位法规定，与省级法规不相抵触，制度设计具有针对性和可操作性，建议常委会予以批准。
  会议期间，天水市人大常委会负责同志就条例的立法背景、制定过程和主要内容作了说明。常委会组成人员进行了审议，普遍给予充分肯定。
  有组成人员认为，大地湾遗址是甘肃重要的文化名片，天水市通过立法加强保护，体现了高度的文化自觉和法治自觉，为全省大遗址保护立法提供了有益借鉴。
  有组成人员建议，条例施行后，天水市应当加快配套制度建设，确保各项规定落地见效；省文物局应当加强对条例实施的工作指导。
  经表决，会议全票通过了关于批准《天水市大地湾遗址保护条例》的决定。   《天水市大地湾遗址保护条例》共五章三十五条，结构简洁，内容丰富，制度设计彰显鲜明的地方特色。
第一章“总则”，共十一条。明确了立法目的、适用范围、保护对象、保护原则、政府职责、部门分工、社会参与等内容。
    保护对象涵盖五类：一是大地湾遗址保护范围内的不可移动文物，包括古墓葬、房屋遗址、窑址、壕沟、灰坑等各类遗迹；二是大地湾遗址出土的可移动文物，包括陶器、石器、玉器、骨器等；三是考古发掘新发现的与大地湾遗址有关的遗迹和文物；四是大地湾遗址的历史风貌和自然环境；五是其他应当依法保护的对象。
保护原则明确了“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的工作要求，确立了“政府主导、社会参与、依法管理、科学保护”的基本原则。
  第二章“保护管理”，共十二条，是条例的核心章节。
  在保护范围划定方面，条例规定，大地湾遗址保护区划包括保护范围和建设控制地带，具体范围由甘肃省人民政府  划定并公布。条例实施前已划定的保护区划继续有效，新版保护规划获批后从其规定。
  在管理体制方面，条例构建了“市人民政府—秦安县人民政府—有关镇人民政府”三级联动机制。市人民政府协调解决遗址保护管理中的重大问题；秦安县人民政府负责本行政区域内遗址保护管理的具体工作。
  在保护措施方面，条例规定了一系列禁止性和限制性行为。在保护范围内，禁止与文物保护无关的建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业；禁止修坟、立碑、取土、挖沙、建窑、打井、开矿等可能损害遗址安全的行为；禁止在文物及其保护设施上刻划、涂污、张贴、攀登；禁止存放易燃易爆等危险物品；禁止擅自移动、拆除、损毁保护标志和界桩。
  在建设控制地带内，建设工程须经文物行政部门同意后报有关部门批准；建筑物的选址、布局、高度、体量、色调等须与遗址历史风貌相协调；已有不符合保护规划的建筑物、构筑物应当逐步整治。
  条例还明确要求建立数字化、智慧化监测体系，运用物联网、大数据、遥感监测等技术手段，对遗址本体安全、环境变化、人为活动等进行动态监测和预警。同时，要求制定保护应急预案，定期组织应急演练。
  第三章“展示利用”，共九条，是条例的亮点之一。
  条例支持大地湾考古遗址公园和博物馆建设，提升展示水平和服务能力。鼓励运用人工智能、虚拟现实、增强现实等现代科技手段开展数字化展示，增强观众的沉浸式体验。
  在文旅融合方面，条例提出将遗址展示与地方特色农业、乡村振兴、美丽乡村建设相结合，培育精品文旅品牌，打造研学旅行基地。鼓励开发具有大地湾文化元素的文创产品，加强遗址文化品牌的知识产权保护。
  条例同时强调“合理利用”，规定应当科学核定游客最大承载量，建立预约参观制度，防止过度利用对遗址造成损害。
  第四章“法律责任”，共两条。条例规定，本市各级人民政府和县级以上人民政府有关部门及其工作人员，以及其他依法履行公职的人员，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。 
  第五章“附则”，为施行日期。
  纵观全篇，条例的制度设计彰显出四个鲜明特色：
  一是突出“保护优先”与“合理利用”的平衡。既划定了严格的保护红线，又为展示利用留出了合理空间，体现了“在保护中发展、在发展中保护”的理念。
  二是建立“市—县—镇”三级联动机制。改变了以往权责不清、多头管理的局面，压实了各级政府的主体责任，打通了保护管理的“最后一公里”。
  三是强化科技赋能和数字化建设。顺应文物保护数字化、智慧化的时代潮流，为运用现代科技手段提升保护管理水平提供了法规依据。
  四是注重文旅融合与乡村振兴相结合。将遗址保护融入地方经济社会发展大局，让保护成果惠及当地群众，增强了保护的可持续性。   2025年12月18日，《天水市大地湾遗址保护条例》颁布施行新闻发布会如期举行。
  市人大常委会法工委负责人介绍了条例的立法背景和制定经过：“这部条例是天水市获得地方立法权以来，在历史文化保护领域制定的一部重要法规。我们坚持问题导向，立足地方实际，努力使条例立得住、行得通、真管用。”
市文旅局负责人介绍了条例的主要内容及条例施行后的工作打算：“条例的生命在于实施。文旅部门要带头学习宣传条例，加快制定配套制度，加大执法力度，确保条例各项规定落到实处。”
  “天水为大地湾遗址立法”“八千岁大地湾有了法治护身符”“甘肃首部大遗址保护地方性法规出台”……一则则新闻报道将条例出台的消息传向四方，社会各界反响热烈。
  12月20日，条例正式施行。天水市人大常委会同日发布第13号公告，公布了条例全文。
  与此同时，一场声势浩大的条例宣传活动在天水城乡全面展开。
  在市区，龙城广场、伏羲庙广场、玉泉观广场等人流密集区域，一块块宣传展板一字排开，工作人员向过往市民发放宣传手册，讲解条例内容。LED大屏上滚动播放着大地湾遗址的宣传片和条例解读短视频。
  在秦安县，普法宣讲团走进五营镇的村庄院落，用通俗易懂的语言向村民讲解条例的规定。“保护范围内不能再取土、挖沙了，这是违法的。”“祖坟如果要迁，政府会统一安排，有补偿。”“以后种地要注意，不能深挖，发现文物要报告。”宣讲员一一解答村民的疑问。
  在学校，一场场“保护大地湾·从我做起”的主题班会正在进行。老师用多媒体展示大地湾的文物图片，讲述先民们的故事，引导孩子们从小树立文物保护意识。
  在网络上，“天水发布”“天水人大”等官方账号持续推送条例解读文章、短视频、图解海报，形成“线上+线下”立体宣传格局。
  “条例的出台，为遗址保护提供了坚实的法治保障，破解了长期以来的保护难题，也为全省乃至全国大遗址保护立法提供了地方经验。”申君明表示，“市人大常委会将适时组织执法检查，跟踪问效，推动条例全面贯彻实施。”
条例施行只是起点，而非终点。
  天水市明确，将重点抓好三项工作：
  加快配套制度建设。制定条例实施细则，明确各相关部门的具体职责和工作流程；编制大地湾遗址保护利用专项规划，与国土空间规划、村庄规划等相互衔接等工作。
  健全保护管理机制。充实大地湾文保所人员力量，探索设立遗址保护警务室，组建文物保护志愿者队伍；建成大地湾遗址数字化监测系统，实现遗址安全全天候、全覆盖监测预警；建立多部门联合执法机制，加大违法行为查处力度。
  提升展示利用水平。推进大地湾考古遗址公园建设，完善旅游服务设施；建设大地湾数字博物馆，运用VR/AR技术提供沉浸式参观体验；开发研学旅行课程，将大地湾打造成全省重要的研学旅行目的地。
  清水河日夜流淌，大地湾亘古长存。大地湾不会说话，但法治让它不再沉默；文明不会老去，因为有人在用法治为它续写新的篇章。