一、立法的必要性
　　1.立法的必要性。一是国家有要求。为贯彻落实习近平总书记讲话及中央城镇化工作会议精神，国务院住房和城乡建设部组织编制了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》，于2014年10月正式发布实施。2015年9月29日，国务院常务会议部署推进海绵城市建设，提出了5方面的要求。2015年10月11日，国务院办公厅下发《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）要求，通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。二是我市有需要。2021年5月28日，我市被国家财政部、住房和城乡建设部、水利部确定为系统化全域推进海绵城市建设首批示范城市。市政府紧紧围绕国家和省上的投资指南，编制申报示范项目135个，建设期限为2021年至2023年，总投资58.87亿元，其中国家计划三年补助资金11亿元、省级配套资金5亿元。2021年9月，市政府建议将《天水市海绵城市建设管理条例》列入市人大常委会2022年度立法计划项目。三是外地有经验。2019年11月29日，安徽省十三届人大常委会第十三次会议审查批准了《池州市海绵城市建设和管理条例》，这是全国海绵城市建设首部综合性地方法规。之后山西太原、四川遂宁、江苏镇江等市先后起草制定了地方性法规，有些城市通过制定地下综合管廊管理地方性法规，规范海绵城市建设，也是海绵城市地方立法。
　　海绵城市建设是贯彻落实习近平生态文明思想，转变新型城市建设理念，落推进城市转型升级，改善城市生态环境，有效提升城市品位的重要举措。建设项目涉及城市基础设施、防洪排涝设施、地下空间、老旧小区改造、防灾减灾工程等方面，我市海绵城市建设更是推动黄河流域生态保护和高质量发展的现实需要，事关天水城市未来发展和人民群众的切身利益。目前，上位法对海绵城市建设没有专门规定，我市海绵城市建设缺乏长效推进机制，因此，有必要通过地方立法明确部门职责，规范海绵城市规划、建设、管理工作，推动城市高质量建设、可持续发展。
　　2.立法面临的问题。从我市海绵城市建设的现状分析，地方立法中面临的问题如下：一是认识不到位。虽然国家很早提出海绵城市建设的要求，但我市对海绵城市建设的认识依然不足。城市建设硬化面积较大，主要依靠管渠、泵站等排放径流雨水，在雨季频时易发生城市排水阻塞，造成内涝及渠水系统因水环境污染引起生态系统恶化。需要彻底转变城市规划建设理念，通过低影响开发模式、可持续排水管理、水敏感设计等理念和措施，合理控制雨水径流，有效解决城市“大雨必涝、雨后即旱”、水资源紧缺、水环境污染、水安全缺乏保障等问题。二是规划标准不统一。国务院办公厅《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出，“编制城市总体规划、控制性详细规划以及道路、绿地、水等相关专项规划时，要将雨水年径流总量控制率作为其刚性控制指标。划定城市蓝线时，要充分考虑自然生态空间格局。建立区域雨水排放管理制度，明确区域排放总量，不得违规超排。”但海绵城市建设中的规划标准、技术标准尚不明确具体，在地方立法中需要依据国家标准，进一步细化、量化。在城市建设中将建筑与小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等海绵城市建设要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件，保持雨水径流特征在城市开发建设前后大体一致。在建设工程施工图审查、施工许可环节，要将海绵城市相关工程措施作为重点审查内容；在工程竣工验收报告中，写明海绵城市相关工程措施的落实情况，提交备案机关。通过有效的管理，实现海绵城市建设由示范进入常态化。三是存在建管脱节。海绵城市建设优先利用植草沟、雨水花园、下沉式绿地等措施来组织排放径流雨水，以慢排缓释和源头分散控制为主要规划设计理念，这些需要城市规划、建设设计规划指标来强制推广。通过长期有效的建设、管理、运行，解决城市内涝、雨水径流污染、水资源短缺、热岛效应等突出问题，修复城市水生态、改善人居环境，达到海绵城市建管结合的目的。在城市规划、建设、管理中，对违反海绵城市规划的行为及时予以处罚，推动海绵城市建设在法治轨道上发展，解决“重建设、轻管理”问题。四是法律责任不明确。海绵城市建设管理对我市而言还是新生事物，其行政执法主体、违法行为应承担的法律责任不是很明确。需要在地方立法中根据海绵城市建设、管理的要求，明确海绵城市规划、建设、管理的主体职责；合理设定建设主体享有的权利和承担的义务；明确城市规划强制性指标体系；合理设定违反海绵城市规划应当承担的法律责任和行政处罚的幅度。四是立法不足。国家层面没有具体的法律规定，地方立法属于创制性立法，要依据上位法的原则和精神，结合本市的实际情况进行立法。由于海绵城市建设管理立法的技术性强，外地虽有可复制性的经验，是否符合我市实际需要科学论证，同时要在海绵城市建设体制机制上创新，充分发挥法治在海绵城市建设中固根本、稳预期、利长远的保障作用。
　　二、我市海绵城市建设中存在的问题
　　我市被国家确定为系统化全域推进海绵城市建设首批示范城市以来，在秦州、麦积两区开展海绵城市建设，五县尚没有海绵城市建设项目和建设经验。2016年秦州区在城市建设中开始融入海绵城市建设元素，2021年秦州、麦积两区开始海绵城市项目建设。通过地方立法调研，秦州、麦积两区的主要做法是：区政府对海绵城市建设重视程度较高，建立了相关制度和机制，明确了部门职责。在海绵城市建设项目的推动实施上，主要通过老旧小区改造、城市街道路面铺砖、新建城市公园、城市管网雨污分流、藉河风情线建设等措施来实施。从目前海绵城市建设的进度、项目实施、城市建设和管理看效果并不明显，存在的主要问题：一是规划不到位。海绵城市建设的前提工作还不到位，缺乏强制性指标的引领。二是认识不到位。无论政府层面、建筑开发商层面、还是小区居民层面，对海绵城市的认识和理解不到位。三是资金缺口大。市、县（区）政府财力有限，投入严重不足。四是专业人才少。五是基础施设欠账大。有的城区主要路段尚没有达到雨污分流。五县的海绵城市建设尚处于自发阶段，存在的问题和两区一致，有些问题更为凸显。总体上看，我市海绵城市建设虽然取得了一定的成绩，但存在较为突出的问题：一是政府及其职能部门对海绵城市示范建设的统筹协调、组织实施力度还不大，海绵城市建设的项目支撑作用没有发挥出来。二是符合天水实际的海绵城市建设规划和技术标准没有制定。我市地势西北高，东南低，海拔在1000—2100米之间。地貌区域分异明显，东部和南部属山地地貌，北部属黄土丘陵地貌，中部小部分地区属于渭河河谷地貌。年平均降水量491.7毫米，南部亚热带林区年降水量为800—900毫米，中东部山区雨量在600毫米以上，渭河北部不及500毫米。五县两区城市建成区地貌各有特点，因此要结合各自实际编制海绵城市规划和技术标准。三是宣传不到位。海绵城市建设虽不是一个新事物，但对我市来讲的确是一件新事物，需要在多个方面、各个层次进行全方位宣传，普及社会公众的海绵城市建设知识，唤起公众对海绵城市建设的积极性、主动性。四是项目推动落实还不够及时精准。我市的示范期限仅三年，距国家考核验收不足两年，任务十分艰巨，需要在领导层面、政府组织层面、规划层面、建设层面、管理层面统筹协调，精准发力，完成示范建设任务。
　　三、立法重点和难点
　　海绵城市立法就是把海绵城市建设中行之有效的经验、举措规范化、系统化、法定化，推进我市海绵城市建设管理工作长效发展。
　　1.重点任务。海绵城市建设要解决城市内涝、水资源短缺、雨水径流污染等问题，把雨水污水管道分离，雨水可以排到河道，污水要排到污水厂，经过处理后的中水才能进入河道或者湿地公园。在城市建成区、在建区、老旧小区改造区，逐步实现水生态水安全、园林绿地、道路交通、海绵城市体系系统性规划、建设、改造升级。要坚持问题导向，针对海绵城市的建设要求、控制指标任务进行立法，把握立法调整的对象和范围。
　　2.法规的调整对象和范围。海绵城市建设管理立法依据主要是《中华人民共和国城乡规划法》，法规调整的对象为海绵城市规划、建设、管理三个方面。我市海绵城市的建设范围应当是城市建成区、在建区和部分乡镇政府所在地，对村庄不宜推行，当然有条件的村庄可以参照执行。
　　3.部门职责。市、县（区）政府是海绵城市建设的责任主体，应当统筹推进本行政区域内海绵城市建设管理工作，将海绵城市建设和管理工作纳入国民经济和社会发展规划，协调解决海绵城市建设管理工作中的重大问题，制定相应的激励和支持政策，细化工作目标和考核指标。发改部门主要负责海绵城市相关项目的立项审批工作，指导项目参建各方按照国家和地方的要求做好项目前期论证，协调推进项目前期工作。财政部门负责海绵城市建设资金的拨付、项目投资估算、投融资机制研究、财政补贴、资金筹措等，通过财政支持手段促进海绵城市建设。自然资源部门负责海绵城市专项规划编制，将年径流总量控制率等指标纳入城市总体规划。牵头制定海绵城市建设控制目标和指标，开展海绵城市总体规划、控制性详细规划以及道路、绿地、水等相关专项规划的编制工作。将海绵城市建设要求列为土地招拍挂的建设条件，在土地出让、划拨中落实海绵城市建设相关要求。住建部门负责海绵城市建设的协调工作，指导项目参建各方按照国家和地方相关技术要求开展施工图设计，协调推进项目建设。将海绵城市的建设内容纳入施工图审查并作为开工许可和竣工验收的重要内容。制定海绵城市设施运行维护技术指南，负责市政雨水管网、道路透水铺装、道路雨水滞流设施、植草沟等设施的运行维护。水务部门负责水生态系统规划和再生水利用实施方案的编制及牵头开展黑臭河流治理工作。生态环保部门负责重点区域、流域的污染防治及落实污染物减排工作，组织制定主要污染物排放总量控制计划并监督实施，组织实施环境质量监测和污染源监督性监测并提供相关环境监测数据。房管部门负责按海绵城市建设的要求推进老旧小区、院落改造等。
　　４.专项规划。城市规划是城市建设和管理的依据，海绵城市规划属于城市规划中的专项规划，要结合天水的地理、水文、气候等条件而编制。依法编制的海绵城市专项规划就是海绵城市建设和管理的依据，市、县（区）政府要组织编制海绵城市专项规划，将雨水径流总量控制率作为城市规划刚性控制指标。在编制城市总体规划、控制性详细规划以及道路、绿地、水系等相关专项规划时，应当将雨水年径流总量控制率作为约束性控制指标落实到排水分区当中。对国务院办公厅《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出的建设标准要求，如城市建成区面积达到海绵城市建设目标比例、雨水资源化利用率、污水再生利用率反映在规划中。也可以制定《海绵城市规划建设管理技术规定》作为地方性法规的配套性文件，明确海绵城市建设的指标体系、设计要点、建设管理流程等技术管理标准，与地方性法规一并实施。
　　５.工作机制。根据外地海绵城市建设管理经验，市、县（区）政府将海绵城市建设管理纳入政府部门目标责任考核体系进行考核。对相关单位未按照海绵城市雨水控制与利用工程的规划、设计和建设的，要限期改正或追究相关人员的责任。将海绵城市建设中的老旧小区改造、城市黑臭水体整治纳入民生实事项目推进。建立领导干部离任生态环保工作评估审计机制，这些好的做法可以借鉴。
　　６.投融资机制。根据外地海绵城市建设方面的经验，鼓励社会资本参与海绵城市建设，设立奖励和补助资金，通过加大财政投入、推进PPP模式、拓宽融资渠道、争取上级支持等方式将单一的政府投资渠道转变为多元化的社会筹资平台。
　　７.技术创新。市、县（区）应当建立海绵城市建设与管理创新激励机制，鼓励和支持技术创新，探索出具有本地特色的海绵城市建设模式。突出创新主体、建立创新激励机制、明确奖励政策，通过与企业的长期稳定合作，加大产品研发、专利项目申请，实现专利产品的应用推广。
　　８.法律责任。要依据《中华人民共和国城乡规划法》《城镇排水与污水处理条例》《建设工程质量管理条例》等法律、法规，依法设定海绵城市建设管理中企业、公民等社会组织的权利和义务及法律责任。对违反法律法规不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的；在建设工程项目竣工后未组织勘察、设计、施工、工程监理等竣工验收，擅自交付使用的；未将竣工验收报告依法报备的；项目运营维护单位未履行日常巡查、维修和养护责任，造成设施不能正常运行等，规定由相应行政执法部门予以处罚的种类和幅度。
　　四、法规起草建议及措施
　　海绵城市建设管理地方立法的难度并不大，对我市而言关键在有特色，对法规草案的起草，要做到准确贯彻国务院关于海绵城市建设要求，符合上位法规定，严格遵守上位法禁止性规定，参考借鉴外地立法中的成功经验与做法，做到不抵触、有特色、可操作。建议在法规起草、审议中从以下方面着手。
　　1.坚持以人民为中心的发展理念。始终坚持以人民为中心的发展理念，紧抓国家支持海绵城市建设的黄金窗口期，充分发挥市人大及其常委会在地方立法中的主导作用，立良法促善治，通过地方性法规促进社会治理和经济发展，使全市人民群众能够感受到海绵城市建设带来的福祉，使人民群众正真成为海绵城市建设的参与者、受益者。
　　2.充分借鉴外地成功经验。外地省市在海绵城市建设中创造出了许多成功的案例，探索出一些有益办法和措施。如雨污分流、内涝治理、跨地块雨水协调控制，地表雨水转输和排放管线改造，排涝空间的保留和保护，利用公园绿地收水，降低改造成本等等，我市可以借鉴和利用。
　　3.统筹做好法规草案起草审议工作。市政府起草部门要及时组织法规草案的起草工作，加大立法调研，充分吸纳城市规划、建设管理、生态环境等方面的专家和社会各界代表的意见建议，起草出高质量的法规草案文本。市政府法治部门要提前介入，加大对法规草案合法性审查力度，保证及时审查，及时提请市人大常委会进行审议。市人大常委会法制工委要主动介入，贯彻落实全过程人民民主，在法规草案征求意见建议、立法论证、听证工作中，吸纳社会各界的有益意见建议，拓展协商立法空间，按照地方立法程序要求，完成审议中的相关工作，为贯彻落实市八次党代会提出的“建强省域副中心城市，推动老工业基地走出高质量发展新路子”提供了良好的法治保障和法治服务。